地方债规模增长的一个解释框架

李一花　张芳洁　亓艳萍

摘要：地方债规模增长是引发地方债务风险的重要方面。治理地方债规模的过快增长需要从理论和实证上识别其形成机制。本文首次从地方财政能力的视角建立了解释地方债规模增长的理论框架，克服了以往研究集中于需求方面的局限。本文研究发现，财政能力对地方债务规模具有重要的影响，尤其对东部地区而言更是如此；对于中西部地区，财政收支缺口的压力对债务规模增长不可小觑。对地方债规模增长成因的解释，意味着政策导向应立足于策略性调整财政分配关系，并从地方债管理的角度，建立可靠的偿债机制和制度法律约束。

关键词：地方债；财政能力；财政赤字；预算软约束

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2017（03）-0095-07

一、引言与文献综述

债务规模是影响债务经济效应的重要方面。近年来我国的政府债务规模迅速增长，尤其是地方债规模急剧扩张引发了政府与学界的高度关注。出于对中国地方政府债务急速扩张和风险上升的担忧，国际评级机构惠誉（香港）和穆迪自2013年相继降低了对中国长期本币信用评级和主权信用评级。2016年6月15日，国际货币基金组织（IMF）对中国地方债务风险也发出了严厉的警示。随之，我国地方债规模迅速扩张的成因成为研究地方债问题的焦点。对地方债规模增长的解释，已有的研究主要集中在财政分权和经济发展模式上。

从财政分权视角分析地方债规模存在两种相反的意见。一种观点认为，如果财政赤字由地方债务融资解决，在地方政府强烈的机会主义倾向下，通过“公共池”攫取财政资源，将导致过度支出和债务膨胀。从相反的观点来看，Qian和Roland认为，财政分权能迫使地方政府参与财政竞争，提高公共产品和服务的供给效率，降低财政赤字和债务水平。在我国，分权约束地方举债的观点似乎没有得到证实，相反，众多学者研究了分税制对地方政府举债的正向影响。郭琳和樊丽明，贾康和白景明认为1994年分税制改革后，财权重心上移、事权重心下壓的情况不断强化，造成地方财政的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。这种解释尤其在说明2005年之前地方政府债务被动形成和县乡财政体制困难的研究中较为流行。近期的研究，如邱栎桦和伏润民对中国西部D省的县级面板数据的实证分析，为分权体制影响债务规模提供了新的证据。庞保庆和陈硕基于地级市数据的研究同样发现，各地区债务规模受到其财政缺口的显著影响，他们预期在财政集权的大趋势下，预算内财政缺口或预算外收入支配力下降会增强地方政府负债的动力。但也有学者认为，“收入上移、支出下移”不能完全解释地方政府的债务积累。因为，如果该解释成立，那么，一是地方负债借来的资金应该用于当地财政的行政事务和经常性开支，二是越贫困的地方应该负债越多，但实证研究并不支持这两个条件。

从经济发展模式的观点来看，Cai和Treisman认为地方政府间竞争导致各地方政府降低税率、增加基础设施的支出，并最终导致了地方政府举债过度。类承曜认为，政府主导型的经济发展方式是我国近年来地方政府债务迅猛增长的主要原因。因此，解决地方政府债务规模过度增长就不能只考虑改革财政体制，还要转变经济发展方式。洪源和秦玉奇等通过对影响地方政府债务规模因素的实证研究得出，公共投资类需求因素对债务规模的回应度是最直接的，而公共福利类需求因素的回应度则是最低的。与上述观点相近，巴曙松和王劲松等认为城镇化是导致地方政府债务规模持续扩大的主要原因。

当然，除了上述两方面的解释外，从预算软约束的视角探讨地方债的文献也很丰富。Akai和Sa-to，Bordignon、Manasse和Tabellini，陈健认为，无论是出于“大而不倒”还是“多而不倒”的原因，上级政府救助陷于财政困境的地方政府能够使整个政府的福利最大化，这导致了地方政府举债中的预算软约束问题。姜文彬和尚长风认为地方政府债务产生的直接原因是代理人（地方政府）付出的行动成本大于其从委托人（中央政府）那里得到的经济报酬，而根本原因则是委托人激励和监督制度的不完善。李尚蒲和郑仲晖等通过对不同地区地方政府债务发展历程和总体规模的对比分析，发现以土地要素和信贷资源为基础的预算软约束是地方政府债务膨胀的主要原因。

综合上述文献，我们认为，无论是基于分税制后的财力缺口、经济发展模式还是预算软约束的分析，对地方政府的举债动机的认识都是建立在需求驱动基础上。但债务收入是一种特殊的收入，对举债规模的分析，不仅要考虑举债需求，还要考虑举债能力。因此，本文与以往文献的第一点不同是将举债能力对地方债规模的影响考虑在内，继而对债务规模是受财力缺口影响还是举债能力影响进行判断。第二，由于举借债务不仅意味着融资资金的增加，而且债务投资于基础设施还有利于招商引资。因此，从经济发展的视角，债务具有双重引资作用，这种双重引资必然面临地区间的竞争，但现有文献对债务引发的地区间的竞争鲜有涉及。本文将从地区间引资竞争的角度，将债务融资与地区间的空间互动联系起来，这是本文与其他文献的第二个区别。第三个区别是建立预算软约束的衡量指标，弥补实证中缺乏预算软约束变量的不足，从而将预算软约束对债务规模的影响估计出来。沿此思路，本文的结构安排如下：第二部分是地方债的理论模型，第三部分是地方债务规模增长实证分析，第四部分是结论与政策建议。

二、地方债的理论模型

在财政分权的框架下，地方政府面临的预算约束可以由下式表示：

地方财政支出-地方财政收入=转移支付流入+新增地方债务 （1）

其中：地方财政支出=地方自有财政支出+上缴财政收入。在上式中，地方债务既与财政收支缺口有关，又与转移支付有关。具体来看，纵向财政不平衡（Vertical Fiscal Imbalance，VFI）可以表示为：

VFI=1-地方财政收入/地方自有财政支出 （2）

根据式（1），地方财政支出=地方财政收入+转移支付流入+新增地方债务=地方自有财政支出+上缴财政收入，那么VFI=1-（地方自有财政支出+上缴财政收入-转移支付流入-新增地方债务）/地方自有财政支出=（转移支付流入-上缴财政收入）/地方自有财政支出+新增地方债务/地方自有财政支出=补助依赖率+债务率 （3）endprint

由式（3）可知，债务率既与补助率有关，也与财政收支缺口，即财政不平衡有关。在我国，由于财政收入既包括一般预算收入，也包括土地财政收入，因此地方债必然与两种财政收入有关。因此，讨论地方债问题基本上就是围绕上述核算等式中各项之间的相互作用来展开的。

另一方面，我们还可以对等式进行变换：

VFI=1-地方财政收入/地方自有财政支出=1-（地方财政收入/全国财政收入）/（地方自有财政支出/全国财政支出）（1-全国财政支出一全国财政收入）/全国财政支出）=1-收入分权率/支出分权率（1-财力缺口率） （4）

由式（4）可知，财力缺口率（债务规模）与纵向财政不平衡以及收支分权水平有关。

综上，我们可以得出，地方债规模既与财政收入能力有关，也与收支分权水平、财力缺口和转移支付率有关。

三、地方债务规模增长的实证分析

（一）实证模型和样本数据描述

本文所用的数据为2009—2014年我国29个省级行政区的面板数据，因变量为地方债务规模，自变量包括地方财政能力、地方财力缺口、预算软约束等指标。西藏和新疆因为数据问题，剔除在外。

根据空间依赖性的体现方式不同，空间计量模型主要包括空间自回归模型（SAR）、空间误差模型（SEM）以及空间误差自回归模型（SAC）。

本文将空间模型设定如下：

变量说明：首先是模型被解释变量地方政府债务规模（Debt）的测度问题。目前文献中度量地方债规模的指标主要有以下几种：一是黄春元和毛捷使用的加总本年地方政府债券余额、本年地方国债转贷收入、本年地方国有企业国有债务总额和本年地方城投债余额在内的广义的本年地方债务余额。二是罗党论和佘国满使用的地方城投债余额的口径。三是张忆东和李彦霖使用的地方政府市政领域固定资产投资总额扣除地方政府自有可投资财力余额。四是范剑勇和莫家伟使用的商住用地出让收入作为代理指标。相比较前两种直接测度地方债规模的做法，后两种方法避免了直接搜集地方债数据的困难。考虑到加总的地方债数据获取较难以及城投债地位逐步上升且有可靠数据支持的现实，本文使用地方政府城投债余额占本省GDP的比重来近似代替各省的地方债务规模。

其次，模型的核心解释变量财政能力，采用政府一般公共预算收入占本省GDP的比重作为测度政府的财政能力（FC1）的第一项指标，将本年土地出让收入占GDP的比重作为衡量地方财政能力的第二项指标（FC2）；从财政赤字指标来看，以各省本年政府一般公共预算收入和一般公共预算支出的差额占本省GDP的比重表示；将预算软约束指标（SBC）设定为转移支付占地方财政收入的比例；从经济发展模式上看，使用城镇化率指标（UR）刻画经济发展模式的特征。考虑到我国的户籍城镇化与人口城镇化的偏离，以及人口城镇化滞后于土地城镇化的现实，本文采用城镇建成区面积占地方总面积的比重来衡量中国的城镇化水平。

控制变量主要考虑以下几项：人均实际GDP（AG）和第二产业增加值占GDP的比重（SI），对人均GDP取对数处理，社会总抚养比（DR）和失业率（JUR）。

需要说明的是，本文所有数据均来自中经网统计数据库、国家统计局网站、wind金融数据库以及各相关统计年鉴，以下不再专门指出。各变量的具体统计性质如表1所示。

（二）估计方法

在估计辖区间债务引资竞争互动关系时，存在明显的内生性问题：一是相邻辖区之间举债决策的相互依赖性导致了双向因果关系，这使得反应函数的最小二乘估计（Ordinary Least Square，OLS）不一致；二是相邻辖区间的举债可能受到空间相关的不可观测因素的驱动，导致债务水平的伪相关。因此，选择合适方法处理这些内生性问题就成为实证估计的重点。很多文献采用极大似然估计（MLE），但该方法假定扰动项服从正态分布的假设条件太强，近些年来备受争议。目前文献中主要有两种方法克服这一问题，一是Kelejian和Prucha（1998）提出的广义空间两阶段最小二乘法（Generalized SpatiM TwoStage Least Pquare，GSTSLS），该方法也逐渐开始在国内得到应用。二是空间工具变量与系统广义矩估计（Generalized Method of Moments，GMM）方法。工具变量的选择主要以相邻辖区中其他外生社会经济变量的空间加权作为工具变量，但考虑到一些社会经济变量的弱外生性问题，如何选择强外生性的变量成为这一方法的难题。本文主要采用广义空间两阶段最小二乘法（GS2SLS）进行模型估计。

在进行实证估计时，需要说明以下几点：

一是地方政府间存在不随时间变化的异质性因素的影响，如果忽略了这些因素，可能会导致参数p的估计有偏。鉴于此，利用差分面板数据解决此类问题。二是由于债务与财政赤字之间相互影响问题，本文采用工具变量两阶段最小二乘法来对模型进行估计。三是空间权重的设定。借鉴现有文献关于空间权重的设计，选取了两类空间权重指标：一是地理相邻权重，即以是否共享同一边界为标准判断是否为相邻，相邻辖区赋值为1，其他为0。第二类指标是地理距离权重，以现有文献常用的地理距离的倒数（w_ij=1/d_ij）来反映不同地区的影响权重。在地理相邻权重基础上，增加了经济规模因素的影响，生成“地理相邻+GDP”的权重，不同于0-1地理相邻权重，“地理相邻+GDP”权重随着人均实际GDP的变化而每年不同。

（三）实证结果及其分析

1.以地理相邻为权重的空间计量模型分析

从回归结果来看，财政能力、赤字规模、预算软约束、城镇化率等核心解释变量对于地方政府的債务规模均存在显著的促进作用，估计效果较好。但是从空间计量的角度来分析，空间误差项的回归系数不显著，说明采用SAC模型可能存在不合理之处，采用SAR模型进行下一步的分析。回归结果如表2所示。endprint

表中第1列是混合OLS模型，后两列是空间计量中的SAC模型和SAR模型的估计结果。首先，可以看出SAR模型中空间自回归效应的系数在l%的显著性水平下显著，所以选用空间计量模型是适当的。此外，在SAR模型回归结果中，空间权重系数为正数，说明地方债务规模之间存在正相关关系，即某个省区债务规模的扩大可能会影响其相邻省区的地方政府债务规模，这种影响主要通过投资方向和经济政策的模仿来实现。

从以上回归结果来看，无论是混合OLS模型，还是空间计量的SAR模型，核心解释变量财政能力1和财政能力2对于地方债务规模的回归系数都显著为正，说明地方政府一般预算收入能力、土地财政收入能力对地方债务规模具有显著的支持作用，一般预算收入能力提高1个百分点，地方债务规模则上升0.357个百分点；土地财政收入规模增加1%，则地方债务规模增加0.584%；单从系数大小来看，土地财政收入能力显著高于一般预算收入能力，这证实了地方债与土地财政收入的紧密关联。从财政收支缺口来看，地方赤字规模增加l%，地方债务规模增加0.462%，地方财政赤字推动地方举债的观点同样得到证实。但从系数上判断，赤字推动举债的影响低于土地财政收入能力，但高于一般预算收入能力的影响。从城镇化水平来看，城镇化建成区每增长1%，地方债规模显著增长0.041%，这说明城镇化经济增长模式的确对债务规模产生重要影响。从预算软约束来看，转移支付占地方财政收人提高1个百分点，会拉动地方债规模增长0.112个百分点。从上述实证结果来看，地方债的规模扩张，既受到来自需求方面的财力缺口、经济发展以及预算软约束的作用，又受到财政能力的影响，因此，地方债的形成是多因素共同作用的结果。

在各控制变量中，经济发展水平对债务规模呈现正的拉动作用。人口结构对地方债务规模也发挥了重要影响。回归结果显示，总抚养比上升1个百分点，债务规模则会上升0.165个百分点；城镇失业率上升1个百分点，地方债规模则下降0.858个百分点。就两者而言，前者主要形成的是对财政支出的增支压力，而后者则反映了经济增长的乏力，由此限制了发债能力。

2.以经济距离为权重的空间计量模型分析

从表3的回归结果来看，空间自回归效应和空间误差效应的系数均在1%的显著性水平下显著，所以在以经济距离作为核心指标的空间权重之下，选用SAC模型是正确的选择。由于空间自回归效应的系数显著为正，说明经济发展水平相近的地区之间债务规模存在明显的竞争；而空间误差效应的系数显著为负，说明误差项中存在经济水平相近地区策略替代的因素发挥了影响。

与地理相邻为标准的空间计量模型类似，核心解释变量地方财政能力、赤字规模、政府预算软约束以及城镇化建设状况对于地方债务规模的回归系数同样为正，且效果显著。与地理相邻权重指标模型相比，以经济距离为权重的空间模型结果显示，地方财政能力、赤字规模和预算软约束对于债务规模的作用效果略有减弱，这充分说明在举债的若干影响因素中，引资竞争尤其是经济发展水平相近地区之间的竞争是地区竞争的主要形式。而城镇化水平对于地方债务规模的影响略有增强，这可能与我们选取的城镇化指标，侧重于土地城镇化，即城市建成区面积的扩张加速有关。

以地理距离为权重的模型与地理相邻权重模型的结果大体一致，此处不再列出。最后，鉴于地方债衡量指标的多样性特点，本文将地方政府固定资产投资中扣除自有财力投资的部分作为地方债的代理变量，进行模型的稳健性分析，实证结果维持了上述结论，限于篇幅，结果不再列出。

3.跨地区差異分析

本文将29个省份按照地理位置分为东、中、西三部分进行跨区域分析，分地区的SAC模型估计结果如表4。

可以看出，核心解释变量的估计系数在地区之间存在较大的差异。首先，从财政能力对地方债规模的影响来看，存在地区间的差异，在经济发达的东部地区，财政能力对于地方政府债务规模有显著的激励作用，即一般预算收入能力指标上升1个百分点，地方债规模会上升0.6个百分点，土地财政收入增长1个百分点，地方政府债务规模会上升0.645个百分点。但是在中西部地区，一般预算收入能力对于地方政府债务规模的影响不大且不显著，但土地财政收入能力对债务的推动非常显著，对于中、西部地区而言，土地财政收入提高1%，地方债分别增长0.506%和0.952%，这说明地方债务与土地财政收入的关联在不同地区都具有普遍性。从地方政府赤字来看，财政赤字规模对于东中西三个地区债务规模的影响不同，对于东部地区来说，财政赤字对地方债规模具有显著的抑制作用，这与黄春元和毛捷对地级市的研究发现一致，即地方政府财政缺口与地方债规模之间存在显著负向关系，主要原因可能是东部地区普遍经济较为发达，财政管理较为健全，因此由赤字引发的举债冲动能够较好的得到抑制。而对于中西部来说，情况则正好相反，地方财政赤字与地方债规模呈现出同方向的变化趋势，即财政赤字越大，政府财政状况越差，会促使政府举债。究其原因，是因为中西部地区发展经济的禀赋较差，外来投资较少，只能通过举债来缓解政府的财政压力。此外，从赤字对于地方债务规模的影响程度来看，存在较大的差异。对于东部地区来说，赤字规模上升1个百分点，债务规模会下降0.399个百分点，而对于中部地区来说，赤字规模上升1%，债务规模会相应上升0.664%，西部地区则会上升0.472%。中西部地区之间的差异可能来源于西部大开发政策的影响，西部地区在国家政策的影响之下，资金来源相对有保障，所以赤字规模对于地方债务的影响程度小于中部地区。从政府预算软约束来看，东部和西部具有显著的正的影响，而中部地区则具有负影响。地区间预算软约束行为的分化需要进一步研究。从城镇化指标来看，东部地区表现出城镇化与债务的显著的正向关联，而中西部则并不显著，这可能与中西部地区的城镇化水平低，而东部地区不仅城镇化水平高，而且城镇化很大程度上是由债务融资推动有关。

四、主要结论与政策建议endprint

（一）研究结论

本文基于空间计量模型，研究了地方财政能力、财政赤字、预算软约束与地方债规模的关系。我们发现，无论是一般预算收入能力还是土地财政收入能力，财政能力对于地方债规模具有显著的推动作用，尤其是对土地财政收入而言，其影响更突出。除此之外，财政赤字、预算软约束以及城镇化发展模式都对地方举债产生了正向的影响。这充分说明了我国一段时间以来，地方债在经济发展与地方财政运行中的重要性。从债务的双重引资来看，无论是采用地理权重模型还是经济距离权重模型，地方债规模的变动受到来自相邻地区和其经济发展水平相近的地区的影响的结论是一致的。分地区来看，由于地区经济发展水平和资源禀赋的差异，各因素对于地方债规模积累的影响不尽相同，东部地区财政赤字与地方债规模之间是显著的负相关关系，而中西部地区则呈现显著的正相关关系；而从财政能力来看，东部地区财政能力的系数和显著性则都高于中西部地区。

（二）政策建议

1.合理划分中央和地方政府的财权与事权，以财政事权划分为先导，对不同地区制定不同的财政事权和财权改革方案，如对于中西部地区，应上收部分不适宜地方政府的财政事权和支出责任，而对东部地区而言，应适度下放财权。通过适度的财权下放和事权上收，减轻地方财政赤字压力从而降低对债务的需求，为地方债的可持续发展提供空间。

2.建立合理有效的偿债机制。本文分析发现，财政能力对地方债具有正向推动作用，尤其是土地财政收入尤其如此。但随着土地财政收入的减少和土地财政收入的波动，地方债的偿还风险必然显露出来。因此，妥善安排地方债的偿债资金来源成为当前治理地方债的重要任务，可以考虑设立专项基金或与某税种收入挂钩等。此外，应加强对债务融资使用的监管，使债务资金真正用于公益性建设领域。

3.完善官员政绩考核机制，提高经济增长的质量和效益，弱化GDP竞赛，将民生、生态环保以及公众满意度等引入官员晋升评价体系，真正把官员行为引导到经济社会协调发展上来。

4.建立完备的地方政府债务会计核算制度和信息披露制度，增强地方政府债务的透明度，进一步完善人大對债务发行的预算审批和限额管理，做好债务规划，做到有需才借债，借债必公开，使用必高效，监督必问责的完整制度链条。此外应严格防范PPP的变相融资和隐性负债；进一步推动地方债的市场化和规范化，强化中央对地方财政危机不救助的可置信承诺，并完善预警和风险防范机制。

5.地方债规模的影响因素在地区之间存在差异，因此，应深入分析各地区债务规模扩张的主要动因，指导各地建立细化和可操作性的区域性债务管理制度，因地制宜，将地方债的发行与地方经济发展与财政运行协调起来，这是地方债可持续发展的重要基础。

责任编辑、校对：李斌泉endprint