独家|中小城市公交“驶”向何方？

娟子

尽管《国家新型城镇化规划（2014-2020）》为城市交通带来重大利好，但不可否认的是，我国的城市交通发展依然面临着交通拥堵、大气污染等诸多掣肘。

“城市病”怎么治？优先发展公共交通，是公认的解决之道。只是，当大型城市以轨道交通或大运量公共交通为骨干，常规公交、出租车、自行车等多种方式相补充的城市交通体系已成共识，中小城市由于市民出行距离、时段、客流规模、道路宽度和路网密度与大城市仍存巨大差别，因而对公共交通的形式、运营组织模式等也提出完全不同的要求。

“十三五”期间，我国的公交都市建设正迎来新一轮发展契机。在这一过程中，中小城市究竟该如何针对各自城市特点，合理规划，明确定位，有条不紊地推进公共交通建设的步伐？

市场化经营，避免重蹈大城市覆辙

伴随我国新型城市化建设的快速发展，中小城市如何保障城市建设高效有序，便于绿色环保、公交优先发展政策的落地？在施佑生看来，着眼于公共交通的建设无疑是中小城市发展最大的机遇。

“我国正在经历有史以来最大规模和最快速度的城市化建设，而新型城市化建设具有优先发展公交的巨大优势。一是可以均衡地安排公交运营力，满足乘客的需求。这是因为中小城市相对面积小，密度低，公交上的运力安排余地比较大。第二是中小城市公交线路相对简单，不仅便于规划，也能够减少重复与资源浪费。” 深圳市城市交通协会副会长施佑生解释说。

在此背景下，中小城市该如何探寻一条适合自身特点的公交发展之路？施佑生认为，由于中小城市交通网略与大城市不同，辐射面为周边的农村地区，城乡间的交通需求不会减少。这就要求中小城市的公交发展需要与农村客运有机结合，车辆选型配置和班次确定都需要适应城乡之间的客流和物流需要。

今年是“十三五”规划的开局年，施佑生指出：“‘十三五期间，我国将要建设19个城市群，关联近千个中小城市进行群规划建设。这使得中小城市公交事业的发展出现了前所未有的机遇，也面临着规划和制度建设的挑战。中小城市的公交发展应适应城市化的新特点，统一认识、把握机遇、警惕急功近利、防止目光短浅，避免低层次复制大城市的公交方式。要吸取大城市发展的教训，要在源头上来治理。”

施佑生从四个方面提出了中小城市公交发展需要吸取的教训。一是大力推进公交专用线建设，优化公交线网，平衡路权的方式，从源头上解决城市交通擁堵的问题；二是在中小城市优化布局好新能源公交车的使用，从源头改善城市环境和空气质量；三是通过互联网和大数据技术，转变公交的运调模式；四是中小城市必须坚持公交发展的市场化方向，公交财政补贴方式应逐步向精准补贴转变。

针对公交的市场化是否与其自身的公益属性相悖的质疑，施佑生表示，与交通设施诸如城市道路和场站设施等明显带有公益属性的产品不同，公交作为为大众服务的公共产品，完全可以市场化经营。“市场化是公交变革的动力，也是公交控制成本，减少浪费，提高服务水平的根本办法。”

他山之石，四大借鉴中的“公交智慧”

上海市城乡建设和交通发展研究院总工程师陈必壮以北欧几大城市公交建设的成功经验为例，总结出值得借鉴的四个方面，为我国中小城市公交的发展提供了有益启发。

陈必壮指出，从城市和交通的现状对比来看，北欧的城市，包括最大的城市斯德哥尔摩，其城市主城区人口不到100万，这与国内100万以下的中等城市规模相当。斯德哥尔摩拥有北欧地区规模最大的公交交通系统，其公共交通分担率达到39%，步行分担率为25%，自行车为7%。“对于这样规模的城市，公交分担率要达到40%的规模非不易。包括我们现在国内同等规模的城市，几乎没有一个城市能做到。”

为此，陈必壮从中总结出四大值得借鉴的核心经验：

借鉴之一，发展理念必须更新。斯德哥尔摩在建设公共交通的过程中，始终秉承“一大前提、四个基本发展策略”：“一大前提”是满足城市人口的增长和降低尾气的排放。“四个策略”一是鼓励高运能交通方式使用；二是缩短高运维方式的出行、旅行时间；三是改进、改善城市道路布局以增加步行空间；四是私人汽车只有在确保为最有效率的出行方式时才能使用。

借鉴之二，核心在于规划引导。指的是城市规划和交通规划的有机结合，通过公共交通引导城市发展，来实现城市规划的有序发展。

“反观国内中小城市拓展，要么是简单的老城区扩充，像摊大饼似的向外蔓延发展，要么是跳出老城建新城。城市发展与交通系统没什么关系，更谈不上支撑和引导。”陈必壮说。

他认为，国内中小城市须扎扎实实做好规划，规划中充分体现实现公交优先、TOD发展以及以人为本等理念，实现交通与城市发展的协调互动，投资、土地等资源以及政策扶持确保优先落实到公共交通、慢行交通系统提升方面。

借鉴之三，措施是建设以人为本、因“市”制宜的公共交通设施。从北欧的城市经验来看，基本形成多层次、功能齐全期权的公共交通系统。例如，北欧城市的都市区大都有近郊通勤的铁路系统支撑，斯德哥尔摩、哥本哈根、赫尔辛基等大城市都有地铁骨架系统，北欧的一般大中城市都有地面发达的有轨电车、BRT系统，服务面广、衔接方便的常规地面公共汽车系统。

借鉴之四，根本保障是科学的运营组织与管理。陈必壮认为，对国内中小城市乃至所有城市而言，即使设施再完善，也需要科学运营组织与管理来保障。从不同层次需求着手，以公交服务目标为抓手，实现精细化组织与管理，才能吸引更多的乘客乘坐公交。

先行先试，示范城市的“样本效应”

短短两三年间，南京的拥堵排名从全国第6位下降到第30位。南京是如何做到的？同时，作为我国公交都市创建行动第一批示范城市，在试点的几年时间里，南京的公交都市推行成效如何？

南京市城市与交通规划设计研究院董事长杨涛介绍说，早在上个世纪80年代第一轮交通规划确立以后，南京就长期坚持公交优先发展战略，是国内较早实施公交优先的城市之一。在我国推动公交都市示范城市建设之际，南京有幸成为第一批国家创建公交都市示范城市。2013年南京拟定并全面推行了详细的公交都市实施方案。endprint

过去的几年中，南京“公交都市”创建实现跨越式发展——

第一，制度创新。这其中，首先是顶层设计的创新，南京在全国率先成立了市级政府的公共交通委员会。其次，成立了公交乘客委员会。乘客委员会定时召开会议，研究乘客诉求，研究公交改进方向，包括很多政策也是要通过乘客委员会来进行审议。再次，实施公交资源的整合，进行了公交体制改革，对原来比较分散的公交体制进行了重新整合。最后，对公交优先的保障机制，尤其是在财政保障机制上做了硬性规定。

第二，夯实硬件。主要体现在七个方面：一是持续加快轨道交通建设；二是持续改善路面公共交通；三是加强综合客运枢纽建设；四是大力推进公共自行车系统的发展；五是着力推进公交专用道建设；六是积极推进新能源公交发展；七是尝试推进中运量公交建设。

第三，提升软件。包括建设智能化公交系统，提高公共交通的可靠性；发展定制巴士、高峰巴士，增强公共交通的适应性；实施换乘优惠、刷卡优惠，改善公交的经济性；完善安全生產责任体系，保障公交的安全性。

“目前，南京已基本形成以轨道交通为骨干，常规公交为主体的多元公共交通体系，主城区公交出行占机动化比例达到61.3%；在新能源推广上的不遗余力使南京荣获全球城市交通领袖奖；交通运行水平显著提升，为支撑全市经济社会发展、引导城市空间拓展发挥了重要作用，保证了十运会、青奥会的成功举办，也为国内外城市交通可持续发展提供了宝贵的实践经验。”杨涛说。

困境与困惑，推进公交建设中的“警醒”

“我国城市小汽车拥有率普遍达到250辆/千人或以上，远高于世界公认的公交都市中心城区车辆拥有率水平（<200辆/ 千人）。”山东大学交通规划设计研究中心主任张汝华介绍这一数字时显得忧心忡忡。

张汝华试图从车、路、城一个更大的空间范围和体系化的角度，来分析当前我国公交都市发展所面临的困难和障碍，以期为公交都市的全面推进提供更好的帮助。

他指出，当前，我国的车、路、城存在三个方面的问题，即机动化迅猛发展、道路基础设施超前引导、城市扩张蔓延。这些问题都严重阻碍着公交都市的进一步发展。“改革开放的上半场已经结束了，后半场如何破解‘车路城的铁三角关系仍面临重大挑战。”

对此，张汝华认为应在“聚形护本”上下功夫。主要体现在：一是拆，要去产能、去边角；二是改，要改用途，优化资源利用；三是限，包括限制车辆拥有使用、限制城市增长边界、限制道路过度建设；四是补，补齐城市配套功能、补齐道路功能缺失；五是建，包括公交都市为导向的紧凑型城市开发项目建设和交通基础设施的建设。

“十三五”已开局，我国城市发展的重心正从城市建设为中心转向城乡协同、城乡一体的发展，而中小城市也将成为城镇化新的增长点。在此关键时刻，中小城市公交都市建设究竟该“驶”向何方？

“目前，我国中小城市的公交出行分担率平均在10%-30%，而私家车出行分担率能够达到20%-30%，交通出行结构有待进一步优化。各个城市特别是中小城市，应结合自身情况，在大力发展公共交通的同时，逐步加强对个体机动化出行的规范管理，大力倡导‘低碳交通、绿色出行理念，加快确立公共交通、自行车、步行等绿色交通方式在城市交通系统中的主体地位。” 交通运输部运输服务司副司长蔡团结的这番话或为现实指点了迷津。endprint