“雁过拔毛”式腐败

汪文涛+张吟丰+唐青山

相对其他领域职务犯罪案件，扶贫领域职务犯罪案件的案值不大，但危害甚大。无论在贫困群体眼中，还是在普通百姓的心中，基层干部的一举一动，都代表着党和国家的扶贫政策在微观层面的体现。

在位于湖南省湘西自治州的花垣县，不久前检察机关侦查终结了这样一起案件：某水土流失综合治理项目国家投资1000万元，在被贪腐分子经过了“招投标、工程转包、施工转包、挂名监理、伪造工程决算资料、评审造假、验收蒙混过关”等七层“拔毛”、“揩油”后，项目真正落地资金仅剩327万元。

“这是一起发生在扶贫领域的典型‘雁过拔毛式腐败窝案，贪腐分子挖空心思‘层层伸手、‘抽水揩油，肆意践踏群众利益，作案手段令人发指。”5月11日，湖南省检察院分管职务犯罪侦查与预防工作的副检察长朱必达接受记者采访时介绍说，在湖南省检察院的督办下，湘西自治州檢察院成立了专案组，立案查办了花垣县水利局水土保持局原局长、原财务股长等11名涉案人员。

上述窝案是湖南省检察机关近年来整治扶贫领域“雁过拔毛”式腐败专项工作的缩影。所谓“雁过拔毛”式腐败，是指在扶贫实践中，工作人员对国家拨付的扶贫钱款、财物采取贪污挪用、虚报冒领、截留私分、强占骗取等手段“拔毛”、“揩油”，或利用职务便利收贿赂、“回扣”、“吃拿卡要”等腐败行为。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对脱贫攻坚作出新的部署，吹响了打赢脱贫攻坚战的进军号，脱贫攻坚取得显著成绩，数据显示，从2013年至2016年四年间，中国农村每年贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人。湖南省检察院检察长游劝荣告诉记者，近年来，随着国家扶贫力度的加大和扶贫资金投入的逐年增加，发生在县级以下“基层官员”贪污、挪用扶贫惠民资金的职务犯罪案件呈现出“雁过拔毛”式的共性腐败态势，既损害党和政府在群众中的公信力，也阻碍了精准扶贫工作的落地。

“当前的扶贫工作，在中央的顶层设计和决策部署层面是令人鼓舞的；但落实到基层一线后往往‘走了样，基层‘雁过拔毛式腐败现象的蔓延，无异于让中央这剂脱贫致富的‘良药效果打了折扣，需引起足够的重视。”中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生表示。

精准打击“雁过拔毛”式腐败

“要打赢扶贫这场攻坚战，不仅需要贫困户发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，更要确保国家的扶贫政策和扶贫资金落实到位。如果这些扶贫政策在实施中打了折扣，扶贫资金在发放中被侵吞、挪用、截留，那么，中央的精准扶贫目标就难以实现，贫困的群众还是会继续贫困。”游劝荣说。

记者了解到，为保障扶贫政策和资金真正惠及贫困群众，根据最高检的部署，湖南省检察机关以“雁过拔毛”式腐败问题专项整治为突破口，把扶贫资金投入规模大、群众反映强烈、容易发生职务犯罪案件的项目、环节、地区作为工作重点，有计划地开展了多个专项行动，已经收到了明显的成效。

据不完全统计，从2013年至2016年年底，湖南省三级检察机关共立案查处扶贫惠民领域职务犯罪案件1927件2441人，主要覆盖几大方面：一是农机补贴、生猪补贴、粮食直补等惠农补贴；二是农村土地征用、农田水利工程、公路建设等农村基础设施建设；三是农村救灾防汛、优抚移民、救济捐助等专项款物管理；四是农村低保、“五保户”供养、合作医疗、农业政策性保险等农村社会保障方面。

“我们始终把扶贫资金和扶贫项目作为重点，坚决依法查办发生在扶贫资金分配、项目申报、审核审批、发放管理、项目实施、检查验收等环节的职务犯罪案件；同时突出查办发生在民族地区、连片贫困地区，特别是湖南省51个扶贫开发工作重点区、县脱贫攻坚过程中的职务犯罪案件。”游劝荣介绍，湖南省检察院要求各地检察机关对近年来查办的案件进行系统研究，分析发案特点和规律，有针对性开展“小专项行动”，依法予以精准打击。

“在湖南，惩治‘雁过拔毛式腐败是动真格的。”湖南省检察院反贪局常务副局长施建鑫介绍说，随着扶贫开发工作进入攻坚阶段，中央和地方政府扶贫资金投入更大、项目更多，检察机关集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作，不仅是服务脱贫攻坚战略实施的重要途径，也是落实中央反腐败斗争决策部署，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的重大举措，对于维护贫困群众合法权益、保障全面建成小康社会具有十分重要的意义。

据了解，在湖南省检察长会议和全省反贪、反渎、预防工作会议上，游劝荣明确要求全省各级检察机关以更务实的举措、更坚决的态度，全力以赴抓好整治“雁过拔毛式”腐败专项工作。湖南省检察院党组多次专题研究专项整治工作，并成立了“雁过拔毛”式腐败问题专项整治工作领导小组，市、县两级检察院也成立相应的工作机构，职务犯罪侦查部门和举报中心对群众举报的“雁过拔毛”式腐败问题线索优先受理，逐件登记，加强督办。

在专项整治工作中，湖南各基层检察院还加强了与纪委、扶贫办、农委、审计、财政、民政、公安等职能部门的联系沟通，建立联席会议制度，健全有关问题线索排查、案件线索移送等部门协作机制，推动工作合力的形成。

数据显示，2016年，湖南全面推进“雁过拔毛”式腐败问题专项整治工作，严查发生在群众身边的“微腐败”，全省共立案调查“雁过拔毛”式腐败问题5675件，处理7951人，追缴资金3.69亿元，清退资金7025.06万元。

“雁过拔毛”式腐败的类型

湖南省检察机关在办案中发现，“雁过拔毛”式腐败的手法可谓五花八门、形式多样，大致可以分为六大类型。

一、无中生有型。以土地补偿、农业开发、道路硬化、蔬菜基地等为名，编造或者重复申报“子虚乌有”的扶贫项目、骗取国家扶贫资金。

如常德市武陵区检察院在清查扶贫资金过程中发现，从2012年到2016年，武陵区太平村支部书记姚某某，伙同该村妇女主任兼报账员姚某、治保主任黄某某采取虚构工程的方式，伪造虚假项目资料、合同以及实施方负责人的签名，并以其名义开具建筑业统一发票，向武陵区扶贫办申报国家资金，并利用国土部门已经实施的项目通过验收。检察机关查明，姚某某等所申报的项目现实中不存在，但通过虚构工程、虚增工程量的方式，三人先后套取挪用国家扶贫、移民项目专项资金共计79.29万元，用于送礼、买单、报销费用以及村里接待、购买烟酒等非正常开支。

二、虚报冒领型。 欺上瞒下，虚报、多报家庭成员，冒领国家扶贫、医保、救灾、粮食等专项资金。如怀化市会同县漠滨乡人大主席粟建国，在兼任托口水电站移民安置协调领导小组副组长期间，利用负责漠滨淹没区的人口、房屋搬迁安置补偿和坟墓搬迁补偿调查登记等工作便利，单独或伙同会同县移民局干部张某生、漠滨乡民政助理员杨某生以及村主任潘某、村支书邹某，以村民的名义，虚造搬迁坟墓若干冢，虚报经济林、鱼塘等土地面积，冒领移民搬迁安置补偿款共计198万余元。

三、截留私分型。利用经手项目申办、发放救灾、扶贫款项、土地征用补偿等扶贫资金的便利，查扣截留款物，违反法律政策规定和程序，任意处置集体资产、从中私分牟利。如张家界市检察机关在调查“慈利县移民局乱发福利”线索中发现，从2010年12月至2016年1月，慈利縣移民局连续三任局长在任期内，伙同其他局领导利用经手管理该县移民开发、扶持资金的职务便利，经集体研究决定，并以“给单位干部职工发放政策外福利”的名义，截留移民扶持专项资金200余万元，并将其中160余万元私分给该局干部和职工。目前，慈利县检察院以涉嫌私分国有资产罪，对相关人员提起公诉。

四、内外勾结型。一些基层干部利用负责登记、审核、发放国家专项扶贫惠民资金的便利，与申请人、不法商人之间相互勾结，共同骗取国家资金。

如益阳市桃花江镇财政所副所长陈某，利用自己管理镇财政补贴系统中惠农资金补贴信息的职务便利，与商户昌某、赵某密谋勾结，篡改补贴对象数据信息，将“种粮直接补贴”、“双季稻补贴”、“耕地地力保护补贴”、“森林生态公益林补贴”、“油菜良种补贴”等国家扶贫惠农资金共计77万余元，21次非法添加至昌某、赵某名下，待有关部门审批后，陈某先后将这77万余元领取，与昌某、赵某等人一同挥霍。

五、索取“回扣”型（“吃拿卡要”型）。在救灾抚恤、危房改造、低保办理等扶贫事项中，违规为他人谋取补贴、福利，事后索取“回扣”、“好处费”等。

2015年7月，郴州市汝城县三江口镇遭遇百年一遇的洪水。同年9月，时任汝城县三江口镇党委书记的陈某娇了解到省里有一笔“菜篮子”项目扶持资金会安排给汝城，用于灾后恢复重建。陈某娇知道其朋友陈某的某农业科技开发有限公司在当地种植了一些蔬菜，便找到陈某，提出以公司的名义向省发改委申请30万元省级价格调节基金扶持“菜篮子”项目资金，并要求其中20万元要送给审批项目的领导，余下的可以留给公司。陈某便答应了。随后，陈某娇安排编造了该公司在洪灾中损失惨重，灾后重建需要800多万元的虚假事实，向省发改委申报30万元省级价格调节基金扶持“菜篮子”项目资金。

2015年12月，湖南省财政厅、省发改委下达给汝城“菜篮子”项目资金154万元，其中陈某的农业科技公司获得蔬菜基地修复资金30万元。资金到账后，陈某娇找到陈某，索取“好处费”20万元。

六、“关照亲友型”。一些基层干部利用手中的权力，优先照顾自己的亲戚朋友，为明显不符合条件的亲朋好友“创造条件”，大搞“关系户”。

如株洲市茶陵县林业局党委委员、总工程师彭某桃，利用其分管种苗、项目申报立项、泡花楠项目实施工作以及拨付相关林业项目补助款项的职务之便，为“有关系”的育苗户、造林户龙某、龙某某、汤某、陈某、晏某等人谋取利益，使本不具备申请资质和验收条件的“关系户”通过县林业局、县移民局相关林业项目的立项、审核、验收，并得到财政补助款项上百万元。之后，彭某桃收受龙某、汤某等人员贿赂11万余元。

“雁过拔毛”式腐败的特征

“随着中央到地方对扶贫工作的重视，检察机关也在不断加大惩治‘雁过拔毛式腐败的办案力度，在扶贫惠民领域查处了一批典型案件。”朱必达表示，司法实践中，“雁过拔毛”式腐败主要具有三大特征。

特征一：牵涉范围领域广泛。“手握扶贫项目和扶贫资金的远不止扶贫办一个部门，从目前发案领域来看——除了扶贫办，还有财政、发改、农业、民政、国土资源、城乡住房建设、交通运输、水利、林业、教育、人社、卫生、环保等部门都会涉及相应的扶贫惠民项目或资金。”湖南省检察院职务犯罪预防处处长谭庆之说，在基层，“雁过拔毛”的现象可以说是“无孔不入”，渗透于权力运行的各个环节。

据谭庆之介绍，目前湖南省检察机关采取主动上门的方式，加强与纪委、扶贫办、财政、农委、民政、移民、水利、卫生、环保、审计等职能部门的协调联动，建立案件线索移送、信息通报、配合办理等制度，特别是建立财政专项扶贫资金项目信息监管共享平台，实现贫困人口数量、区域分布、扶贫项目清单和扶贫资金安排等扶贫开发基础数据的有效共享，有针对性加强预防，提高预防实效。

比如常德市安乡县检察院以与经济建设密切相关的土地综合整治建设为重点，通过检察职能与行政职能有效衔接，优势互补的预防格局，持续十年保持土地整治建设领域零举报、零发案纪录。该项创新工作获湖南省纪委、省国土资源厅的肯定，促成省纪委、省检察院、省监察厅、省国土资源厅、省预防腐败局联合下发《关于加快土地开发整理项目预防腐败机制建设的意见》，时任湖南省委书记徐守盛对该项目两次批示，要求全省推广。

2013年，浏阳市检察院结合查办新农合医疗基金领域案件，及时开展个案预防，形成的分析报告得到了最高检和湖南省委、省政府的高度重视，最高检曹建明检察长和湖南省领导先后作出重要批示，引起对全省新农合医疗基金管理的检查整改，收到了良好的预防效果。

特征二：犯罪主体多为“基层干部”。在湖南省检察机关近三年查处扶贫领域涉嫌犯罪的2441人中，县以下“基层干部”有2195人，占查处总人数的91%。从办案情况分析，涉案人员主要集中在基层组织中，惠农扶贫政策具体执行者和实施者是职务犯罪案件的高发群体，尤其集中在县、乡镇（街道）、村（社区）这三级，其中，又以乡镇干部和农村“两委”成员，特别是村支书、村主任涉案较为突出。

“尽管这些人员级别不高，却身处关键岗位，掌握着扶贫项目审批、资质审核、拨款拨物等实权，国家扶贫政策资金的‘落地生根大多要通过他们来实施，因而具备‘拔毛的便利条件。”谭庆之分析说。

“通过执法办案，我们突出对乡镇、村、社区基层组织和基层干部等重点人群，对扶贫资金分配和扶贫项目审批等重点岗位，对重大扶贫工程项目建设实施同步预防和精准预防；同时与有关部门共同开展扶贫领域职务犯罪的源头预防。”谭庆之告诉记者，按照“谁执法、谁普法”的责任原则，去年至今，全省检察机关已开展警示教育450次以上，参加人数9万余人；上法制教育课200（场）次以上，受教育人数达10万人以上，基层腐败存量明显减少，增量得到有效遏制。

特征三：窝案串案多、贪污罪比重大。

湖南省检察院的调研显示，扶贫领域窝案串案多发，共同犯罪突出。横向来看，主要表现为村支书、村主任、村会计合谋作案、相互串通、共同贪污。2015年11月至2016年2月，常德市安乡县大鲸港镇渔民社区居委会主任辛某忠、治调主任兼报账员熊某国、妇女主任陈某在协助政府管理、发放国家上岸安居补助资金过程中，采取虚列开支的手段，共同贪污国家上岸安居补助资金14万元；另外，熊某国还私自挪用国家上岸安居补助资金共412万元。纵向来看，主要表现为村干部在发放惠农扶贫资金过程中，与乡镇及上级职能部门有关人员上下串通、弄虚作假、贪污受贿。如2012年怀化市国土局征地事务科副科级干部夏某利用职务之便，与鹤城区交通质监站纪检组长谢某、鹤城区犀牛村书记李某贡、村委会副主任兼会计李某锡等合谋虚报征地面积，并隐瞒村组集体土地补偿款94万余元。

调研还显示，扶贫领域职务犯罪涉及的罪名主要是贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。其中，贪污、套取扶贫资金是最常见的犯罪手段，贪污犯罪比重很大，占到50%以上。以2013年为例，湖南省检察机关查办的涉农扶贫职务犯罪中，贪污犯罪359件606人，占51.6%；受贿罪146件228人，占21%；滥用职权罪40件67人，占6%；挪用公款罪93件152人，占13.4%。贪污罪处于最高位，受贿罪次之，且大多与县级各有关职能部门的负责人或主管人员滥用职权犯罪相互交织。

值得注意的是，2016年4月18日，“两高”通过了《办理贪污贿赂刑事案件使用法律若干问题的解释》，该《解释》调整了贪污贿赂犯罪追诉和量刑标准，将普通贪污受贿犯罪的入刑点由5000元调整为3万元。“要注意一个认识误区，贪污扶贫款物犯罪的起刑点是1万元而不是3万元。”施建鑫告诉记者，即便贪污、受贿数额1万元以上不满3万元，只要是扶贫款物达到司法解释规定的“较重情节”，同样要追究刑事责任；另外，对经查明确不构成犯罪但涉嫌违纪的，要移送纪检机关严肃处理，绝不让一个贪腐分子逃脱惩处。

“微腐败”实为“大祸害”

“相对其他领域职务犯罪案件，扶贫领域职务犯罪案件的案值不大，但危害甚大。无论在贫困群体眼中，还是在普通百姓的心中，基层干部的一举一动，都代表着党和国家的扶贫政策在微观层面的体现。”湖南省检察院反贪局副局长兼扶贫领域职务犯罪专项整治办公室主任赵钧说，很多“雁过拔毛”式的“微腐败”可能成为“大祸害”，祸害的是老百姓切身利益，动的是群众的“救命钱”，啃食的是群众获得感，挥霍的是群众对党的信任和认同。

“党中央的政策是很好的，落实到基层时走了样，老百姓感觉不到好处和实惠，这就容易动摇执政基础，破坏党和政府的形象，‘千里之堤毁于蚁穴就是这个道理。”乔新生说，“雁过拔毛”式腐败不但诱发职务犯罪，甚至可能引发其他危害社会的问题。

与查办大要案不同，惩治“雁过拔毛”式腐败办案面临着取证难题，赵钧告诉记者，在很多案件中，有的老百姓胆子小，担心打击报复；还有的当事人，担心因为案件查处而失去到手的款物或利益，对调查取证不配合。同时，基层干部“拔毛”行为都是现金交易，很难查到资金流向，很多地方甚至是“打白条”，无票无账可查，牵涉的人员多、范围广。

“取证难度大，办案成本很高，检察官要经常下乡，走访很多百姓，核查真实的‘人头数和‘土地数等证据。”赵钧对比说，以前，市、县检察机关主要集中办理大要案，对于发生在贫困群体身边的小贪小贿、吃拿卡要等线索没有引起足够重视；而近年来，湖南省检察机关反贪工作已进行了战略调整，把办案工作重点向惠农扶贫领域和基层一线延伸，要求各级检察院要耕耘好自己的“一亩三分地”，不能只盯着辖区外大要案，而忽视对本地案件线索的摸排和查办，要严查发生在本地区的“雁过拔毛”式贪贿案件。

“目前，湖南省检察院已经启动严格问责追责制度，将‘雁过拔毛式腐败专项整治工作情况纳入年度党风廉政建设责任制检查考核和绩效评估内容。对整治不到位、工作走过场，对严重腐败问题不报告、不查处或者查处不力的，将予以通报批评，情况严重的将严肃追究有关责任人的责任。”赵钧表示。

“雁过拔毛”的腐败成因

“由于扶贫项目都是到村到户，项目分散、点多面广，有些村组干部法律意识淡薄，压力传导不够，基层贪污挤占扶贫资金的现象严重。”湖南省湘西州检察院反贪局局长李卫国说，许多涉案的“基层官员”，对法律和政策一知半解，有的认为“国家资金不拿白不拿，拿了也不犯法”，更多的认为能从上面多争取资金就是本事，自己从中谋利是得点“辛苦费”、“跑腿钱”，在金钱的诱惑下，价值观扭曲，进而铤而走险。

“政策、村务公开不到位是另一大原因。”李卫国结合湘西州查处的案件分析，相关职能部门对政策的宣传力度不够，宣传方式和手段比较单一，老百姓对扶贫政策知之甚少或一知半解。以惠民补贴为例，多数农民只知道有补贴，对于哪些可补贴、谁来补、补多少、补给谁等政策内容模糊不清，“这就为暗箱操作、弄虚作假、侵吞扶贫资金提供了空间”。

“从中央到地方，不同的政府部门都只负责各自的扶贫政策和扶贫资金，各部门形成相对封闭的运行系统，政出多门，互不通气；另一方面，具体项目、資金的申报、审批、监管大多是条线负责，战线长、环节多，且权力集中，这就容易出问题。”湖南省怀化市反贪局局长董小韵接受记者采访时说。

以怀化市某贫困县为例，董小韵说，中央20项和湖南省19项涉农资金整合到贫困县，扶贫资金来源更广、数量更大，一方面有益于县里扶贫攻坚，但同时也给监管工作带来相当大的难度，乡村一级纪检力量本就薄弱，扶贫资金是否真正惠及于民，关键在于对政策落实过程的有效监管。动态监管机制的缺失，即对资金发放对象和资金流向缺乏必要监管，会对扶贫效果产生负面影响。

“办案中，我们发现有的主管部门在审核环节存在漏洞，对城乡基层组织上报的数据资料没能进行认真核实，给虚报冒领、重复领取等留有空间。有的地区对于扶贫资金执行的监督，一般止于发放环节的完成，但发放资金以后，是不是真正按照相关政策要求发放到位，发放金额、发放方式是否符合要求等问题，无督察回访机制，也未报送上级职能部门和财政、纪检等部门备案，事后监管缺位。”施建鑫说。

加强扶贫资金“最后一公里”的监督

在郴州，资兴市民政局优抚安置股原股长廖某伟一人身兼股长、内勤，从优抚安置对象名单的拟定、审核，到优抚金的发放均由其一人独立完成，全程没有任何监督，发案后，检察机关查明，从2003年至2010年廖某伟通过弄虚作假、虚报冒领等手段作案60多次，贪污优抚等资金218万元。

“这是当下在基层经常出现的‘审补合一扶贫‘漏洞。同一机构同一人，既管项目又管资金；既核准扶贫对象，又负责发放补贴资金，权力过于集中，就会缺乏制约监督机制。”施建鑫建议，主管部门落实扶贫政策时统一实行“审补分离”和“补贴一卡通”制度，即各项扶贫资金补贴统一实行由主管部门审批，同级财政部门统一发放；由财政部门委托银行转账至各补贴对象的同一银行卡，资金直接补贴给贫困户。

“最近几年，国家出台了多项扶贫政策，这些政策本应家喻户晓，人人皆知。但在农村，很多地方普遍存在资金使用、项目开支和工程建设信息不公开，政务村务更新不及时、公示事项不全面等问题。”

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水建议，负有扶贫职责的相关部门要因地制宜采取网络平台、微信、电视报刊等途径，强化扶贫资金项目的全流程信息公开；县级扶贫资金、项目主管部门要向各乡镇公开扶贫项目、资金的详细安排；乡镇要向各村社公开实施情况；村社要向全体村民公开具体落实情况，加大“阳光扶贫”的力度。

庄德水认为，实践中，司法机关既要追究“拔毛”当事人的刑事责任，对“雁过拔毛”式腐败问题突出的地区，纪检机关还可以追究其上级和同级党委、政府的监管责任，“加强责任追究，倒逼基层党委、纪检和有关职能部门把监管责任落实到位”。

“‘雁过拔毛式腐败现象主要发生在基层，因而核心是要加强扶贫资金‘最后一公里的监督。”乔新生认为，国家在出台扶贫政策和项目的同时，应当配套设计好严密的扶贫资金发放程序和监督制度，如可建立资金流向备案、异地交叉督察回访等监督机制，针对基层制定更有效的惩治和预防措施，盯緊资金流向，最终实现“阳光扶贫”、“廉洁扶贫”。