怎么法治化完善检察制度？

肖金明

经中央全面深化改革领导小组决策并经全国人大常委会授权决定，北京、浙江、山西三地试点国家监察制度改革。从目前试点地区的国家监察制度改革来看，人民检察院原有的职务犯罪侦查职能连同权责，以及原来隶属于政府的行政监察职能，将一并移至新设立的地方人民监察委员会。另外，地方人民监察委员会还与党的纪律检查机构合为一体，按照“一套班子，两块牌子”的原则，合署办公，而人民检察院则只拥有刑事公诉的权力。

检察权的性质

监察委员会的改革涉及三个重大问题，其一，建立“党政法”集于一体、统一权威高效的反腐败机构，是“党政关系”的一种新的形态，国家监察机关应以一种什么样的组织结构支撑这一权力集结？

其二，行政监察监督职能从政府体系中剥离出来，基于决策-执行-监督完整性的行政体系如何重修自身监督系统？

其三，反贪反渎职能从检察体系中剥离后，人民检察院只剩下刑事公诉等职能，那么，如何对检察机关的职能权责以及体制机制进行法治化重构？

比较而言，第三个方面的问题更受关注，尽管人们对国家监察制度改革还存在不同认识，但国家监察制度的改革，无疑将会为国家检察制度法治化的重构提供新的契机和助力。

长期以来，检察权和检察制度被研究的频度和程度明显不及法院，相关研究既不系统也缺乏足够的深度，其最为明显的标志就是检察权性质长期争论无果。

我认为，就检察权的性质来看，其显然不能简单地归为行政权或司法权，其应当属于由宪法确立的，且与行政权、审判权等并行的一类国家权力。

就检察机关的功能来看，宪法赋予了人民检察院以法律监督机关的角色，人民检察院依据宪法行使检察权履行法律监督职能，但在实践中，国家检察机关基本上被视为国家刑事机关，反贪反渎和刑事公诉是其“主业”，而法律监督却成了“偏门”，而且“检察监督”还被限定在对法院的诉讼监督领域。这不但大大限缩了检察监督的范围，而且由于对刑事审判的检察监督与刑事公诉合为一体，导致检察监督的性质以及实施方式备受质疑。

另外，近些年来，虽然检察机关也在开展面向行政执法工作的检察监督，而且取得了一定的成效，但由于缺乏必要的程序规范和足够的措施手段，在实践中，难以产生足够的监督效力。

这一系列问题的出现，实际上均与检察职能不明晰有关，其中最重要的就是检察执法与检察监督两大职能混同，职能权责不清，由此也导致人民检察院的组织体系和体制机制难以科学化、合理化。

十八大以来，尤其是十八届四中全会以来，检察制度（特别是检察职能和检察体制）正在进行全面深化改革。在这一背景下，我们应将完善国家检察制度视为政治体制、政权体系改革的重要内容，并借此良机，推动人民检察院回归其宪法本真角色。

建议检察机构设立三大部门

具体来说，加快推进国家检察制度法治化重构，必须回归宪法文本和规范，全面准确实施有关检察制度的宪法规范，坚持以人民代表大会制度为基础。由宪法确立以人民代表大会制度为基石的“一府两院”体制，内含着通过司法推进政府依法行政的机理机制，人民法院行使国家审判权履行行政诉讼审判职能，人民检察院行使国家检察权履行行政检察监督职能，形成制约政府及其部门行政权力的司法力量，推进全面依法行政和助力法治政府建设。

国家监察制度改革将会带来国家政权体系的重大变革，主要表现为“一府两院”体制转变为“一府一委两院”体制，从而引起国家政权体系内部关系的变化。但无论体制和关系如何变化，人民代表大会制度的基础地位不会变，通过司法推进依法行政的机理和机制也不会变。

在目前的司法实践中，因为有行政诉讼法的存在，法院对政府及其部门行政的制约作用越来越明显。但比较而言，检察院在推进依法行政方面却作用甚微。然而，检察院在这个方面实际上是大有作为空间的。当然，这就必须坚持宪法站位，深化检察改革，突出检察制度特色，凸显检察监督优势，逐步完整检察监督职能体系，适时修订人民检察院组织法，制定与行政诉讼法并行的行政检察（监督）法。

不过，要推进检察体制的改革，就需要在思想观念、制度规范、体制机制、方式方法、能力水平等方面进行创新。就体制机制而言，人民检察院应当以职能转变趋势为依据，完善自身组织体系。

除党建和行政事务外，我认为，检察院应主要设立检察诉讼工作、刑事检察监督工作、行政检察监督工作三大部门。

其中，检察诉讼工作部门负责刑事公诉、公益诉讼以及目前的民行诉讼监督工作，彻底根除刑事公诉附带审判监督的观念和做法；刑事检察监督部门负责对公安刑事侦查、监察刑事调查、检察刑事公诉、法院刑事审判、司法行政刑事执行的全线监督，尤其强调对人民监察委员会刑事调查活动的监督和对人民检察院刑事公诉活动的监督；行政检察监督部门负责对政府及其部门的执法活动实施监督，可以设立若干机构分别针对公安税政城建交通、国土环境农业水利、文教卫生社保体育等领域的行政执法活动实施监督。

另外，尤其应当将行政检察监督与检察行政公益诉讼结合起来，并试点面向政府及其部门抽象行政行为的监督。

（作者为山东大学法治中国研究所所长）