新城区协同治理的几点思考

■许 婷/文

新城区协同治理的几点思考

■许 婷/文

一、引言

改革开放以来我国经历了规模巨大、高速发展的城市化进程，城市发展突飞猛进、成果突出。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。据《中国统计年鉴（2016年）》显示，人口的城市化率由1949年的10.46%上升到2015年的56.1%，增长了约5倍；全社会房地产投资规模从1995年的3149亿上升到2015年的95978.8亿，增长了约32倍。这两组数据足以表明我国城市化发展速度之快。

在城市化发展过程中，为了扩大城市规模，加快城市发展，新城区的开发与建设在所难免，本文所指新城区是指为发挥现代城市功能而力主于扩充原有城区规模、改造原有城区而形成的城区。传统的新城区开发建设模式是一种“摊大饼式”的无限扩张，造成资源浪费，而且新城区频现“空城”。鉴于此国家提出新型城市化的发展战略，强调城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，新型城市化是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城市化。其中，新城区的开发与建设在我国新型城市化的进程中具有重要的地位，如何摆脱新城区开发与建设的消极因素，更好地发挥其在国家新型城市化建设中的作用，是我们必须面对的问题。而城市协同治理为此提出了一个有益的视角。

二、城市协同治理的内涵与意义

（一）城市协同治理的目标：现代城市有机体

城市是一个有机体，城市内部各要素之间具有紧密的相互联系，作为城市发展主体的人是城市内部各要素的联结者。城市有机体有自己的生命周期和个性特征，其发展过程是一个漫长的历史过程和生长过程，在每一个特定的城市发展阶段，都需要与特定阶段的资源环境承载能力相适应，与特定阶段的经济发展水平相适应。为此城市协同治理应是以人为中心的城市发展理念，需要不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放式的城市管理方式，让居民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

（二）城市协同治理的内在逻辑

协同治理的内在逻辑在于支配与自组织，任何要素都是由其集体行为，一方面通过竞争，另一方面通过协作而间接地决定着自身的命运。城市协同治理的内在逻辑包含两个方面：一是城市优势要素发展支配落后要素发展，达到城市有机体的自我更新、自我发展、动态平衡。二是城市要素自发组织形成新的城市功能要素以完善城市功能、形成新的城市发展点与特色。

（三）城市协同治理的意义

1.促进城市有机体平衡发展

现代城市发展理念是摆脱超级城市的庞大组织、发展中心城市，避免超级城市的资源富集引起城市的无序扩张。城市有机体是一个动态系统，会经历生长、成熟、衰败、死亡，也就是说城市有机体的发展是有限度的，限度是城市发展的衰败期与死亡期，在城市发展限度以内城市尚且能够自我更新与良性发展。城市发展存在可持续性的问题，超级城市无法避免的就是“大城市病”与城市功能逆滞发展。只有遵循城市有机体的发展规律，才能根治“城市病”，科学地建设城市和管理城市。

2.完善城市有机体功能

城市有机体是一个动态平衡的有机体，它不是封闭、固化的机体，而是开放、发展的机体。城市发展是一个放大优势功能，淘汰落后功能，新的优势功能形成并替代旧的落后的功能的过程，城市协同治理过程完善了城市有机体的功能。城市协同治理能够放大城市这种特定组织形式对经济文化等社会活动所产生的影响和发挥的作用，能够促使各种城市功能要素相互联系、相互作用从而促进城市有机体的发展。

三、新城区协同治理的难点

（一）老城区的虹吸效应

“虹吸效应”也称为“虹吸原理”，来源于物理学的连通器原理，虽然连通器两边的大气压相当，但来水端的水位高、压强大，推动来水不断流出出水口。这一原理运用到区域经济学上，意味着区域经济的某一地区由于特定的源于区位优势条件产生强大吸引力，会将其他地区的投资、消费或者资源吸引过来，从而减缓被吸引地区的发展，加速要素流向区位优势好的地区，其结果是经济发达的区域吸引到更多资源因此发展得更好，经济落后的区域被抽空资源要素后发展得更差。老城区的城市功能相对完善，优势城市资源要素充分，对新城区的投资、消费等其他资源的吸引力大，对新城区形成了虹吸效应。

（二）新城区“产城分割、职住分离”

新城区往往是单一产业规模不断扩大而其他城市功能发育不足的区域，从而会造成普遍的“产城分割、职住分离”的问题。其表现为两种形式：一是“住新城、职母城”，这类新城区因为廉价的房产吸引市民，但是新城区产业规模不足或者单一产业发展，不足以为新城区市民提供充分的就业机会；二是“住母城、职新城”，这类新城因为单一产业发展吸引市民，由于新城区服务功能严重缺乏而高度依赖于母城的服务配套，不足以为市民提供低廉的生活成本与完善的服务配套。“产城分割、职住分离”的后果是新城区成为单一产业孤岛，其生命力趋于枯竭。

（三）新城区精神文明贫乏

精神文明是人类在改造客观世界和主观世界的过程中取得的精神成果的总和。新城区是政府驱动下的人造城区，开发时间较短，精神文明贫乏现象凸显。与新城区相比，自发形成的老旧城区具备如下特点：一是历史感，老旧城区是一个自然发展、满足市民需要而自然建构的城区，其时间跨度比较大；二是自组织性，老旧城区是以产业、服务配套为中心，自我建构成的城市有机体。基于老旧城区的以上两个特点，老旧城区的精神文明在其自组织发展与历史沉淀中渐显厚重。而新城区因为单一产业发展、服务配套不足、历时短，聚集人口之间的联系协作较少，难以形成特有的精神文化标签。

四、解决之道

（一）优先推进重点地区的功能转型

重点地区是新城区中优势要素富集的区域，这些优势要素包括人口、产业规模、服务设施、交通设施等。重点地区的优势要素具有强大的生命力，能带动新城区落户要素的发展，实现新城区自我更新、自我繁荣的过程，对于新城区的转型与功能提升具有重要的作用。为此要合理选择重点地区，并给予重点地区在投资、用地、基础设施建设等方面的政策支持。正确处理好新城区发展的数量与质量、规模与速度、快变量与慢变量之间的辩证关系，通过变量的优化调控，确保新城区发展形成适度的“体量”、适度的“节奏”和健康的“体质”。同时统筹空间、规模、产业三大结构，统筹生产、生活、生态三大布局，实现新城区重点地区发展的生产空间集约、高效、和谐。

（二）重视新城区社会组织发展

新城区的城市治理要达到政府、社会组织、个体三者的互动协调共治。社会组织因其志愿性、非营利性，与政府合作提供公共服务方面具有较大的优势。一方面，社会组织能利用自身优势，迅速提供市民急需的公共服务，新城区的服务配套设施不充分，而社会组织本身是由不同社会各个层次的群众共同参与形成，它能敏锐地发现并整合公众的需求。另一方面，社会组织在政府、企业、个体之间发挥着桥梁联系作用，促使新城区各要素之间的整合与协作。

（三）以产业链支撑新城区有机体建构

产业链是各个产业部门之间具有一定的技术经济关联，其包含价值链、企业链、供需链和空间链的内在对接机制，其实质是具有某种内在联系的企业群结构，其间存在着上下游关系和相互价值交换，上游环节向下游环节提供产品和服务，下游环节向上游环节反馈信息。以产业链支撑的新城区内部形成产业的自循环系统，新城区因产业链的内在协调达到了综合配套、自我循环发展的状态，因而摆脱了单一产业发展的局限和居民职住分离的后果。一方面，新城区产业链的培育要特别重视服务业的发展，根据国内外城市新区的发展经验，当其工业生产达到一定规模时，如果缺乏与之配套的城市功能，将影响到城市新区工业的持续稳定发展和效应放大。新城区服务业的突破式发展能促进新城区产业升级和宜居环境建设。为此要调整新城区用地结构，大幅提高城市型用地比例，包括商业、教育、文化、医疗、体育、市政等公共基础设施的用地比例。另一方面，要注意新城区产业链发展的限度，需要科学划定新城区开发边界，划定水体保护红线、绿地系统建设红线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田保护红线和生态保护红线，确保新城区实现可持续发展。

（四）以精神文明建设支撑新城区有机体发展

在新城区建设中要坚持以人为本，着眼于满足人的生存发展需要和精神文化需要，推动人与城区的融合发展，以新城区精神文明建设促进物质文明、政治文明、精神文明。一是加强思想道德建设，培育城市意识。一方面，开展理想信念和奉献精神教育，强化新城区意识，增强居民对于新城区的心理归属感，如青岛崂山新城区开展的“建设高科园就是建设我家乡”“讲奉献、比贡献，我与高科园共发展”“我说身边文明人，我说身边文明事”等主题教育活动；另一方面，以公民道德规范为主要内容，大力开展道德宣传教育，以家庭为单位对新城区居民进行分层次、有步骤的道德教育，开展思想道德、美好道德、文明格言、家政知识进家庭等活动；另外要注意以群众喜闻乐见的形式对新城区居民进行普法教育。二是提高科学文化素质，强化劳动技能培训，拓展居民就业渠道。三是开展丰富多彩的文娱生活，使居民在文娱生活中受到现代文明的熏陶。

（五）以治安综治保障新城区有机体治理

新城区由于聚居人口背景复杂、未开发区域多、精神文明发展匮乏的原因而隐含着大量不安定因素，需加强社会治安综合治理予以保障新城区建设的治安与平安。社会治安综合治理要在新城区政治、经济、文化、教育等方面给予充分的保障，及时化解不安定因素与社会风险，保障新城区有机体的健康发展。新城区社会治安综合治理需要在党委、政府的统一领导下充分依靠新城区社会组织、企业、个体的力量，提高社会治安综合治理效果。通过借助政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手，同向发力，共同推动新城区的精明化增长和精细化管理。把市场培育成为新城区发展的驱动者，把政府视为新城区建设的管理者，把市民当作新城区发展的体验者和守护者。坚持协调协同，最大限度地推动政府、社会、市民同心同向行动，真正实现城市共治共管、共建共享，形成城市建设与发展的命运共同体。

（作者单位：中共重庆市垫江县委党校）