完善辽宁城市贫困人口社会救助体系的建议

孟雷

摘要：为了减少贫困人口数量，提高贫困人口的生活质量，需要不断完善多元化的城市贫困人口救助体系。首先完善多元化的社会救助主体，社会救助体系的主体主要包括两大部分，即政府部门、企业组织、慈善机构和个人。其次，完善社会救助平台建设和沟通协调机制。第三，根据贫困人口需求开展救助，对贫困人口进行细分，有针对性地确定救助内容，开展分类救助。最后完善贫困人口社会救助绩效评估系统。

关键词：辽宁；城市贫困人口；社会救助体系；构建

中图分类号：C913.7 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-0-02

随着辽宁新型城镇化步伐的不断推进，城市贫困问题日渐突出，并呈现出新的特点，为了减少贫困人口数量，提高贫困人口的生活质量，完善多元化的城市贫困人口救助体系（见图1），就显得尤为重要。

一、完善多元化的社会救助主体

社会救助体系的构建有利于在一定程度上解决城市贫困人口的生存问题，使其基本生活得到保障。从当前的实际来看，社会救助体系的主体主要包括四大部分，即政府部门、企业组织、慈善机构、个人慈善。

（一）各级政府部门

政府作为公共产品与服务的提供者，为城市贫困人群提供各种形式的社会救助是其基本的责任之一，各级政府组织通过动员国民收入的再分配，按照法定程序与标准向长期或者临时陷入贫困的公民在日常生活、医疗服务、就业、住房等方面提供现金、物资或其他方面的援助与支持，使其最低生活水平得到保障。但受地方政府财力所限，政府救助存在不足，无法实现对城镇贫困人口社会救助的全覆盖。

根据2016年《辽宁省统计年鉴》，2011年---2015年辽宁省公共财政预算收入（见图2）呈现先升后降的趋势，从2013年开始逐渐下降，这与辽宁近几年的经济发展形势有关，总体来看经济发展乏力。与此同时，随着辽宁新型城镇化步伐的推进，近5年辽宁省领取失业保险金的人数也呈现出有所增加（见图3），由此可见，如果只是由地方政府部门来救助城市贫困群体，还无法实现预定目标，那么构建以政府为主导、其他社会组织为补充的多元化社会救助体系至关重要。

（二）企业组织

随着社会的进步和企业社会责任意识的增强，越来越多的企业积极参与到慈善事业中来，开展社会救助活动。一般来说，企业参与的社会救助活动形式很多，包括为城市贫困群体提供职业培训和就业岗位；帮助老弱病残人群，为其提供基本生活保障；设置专项基金，资助贫困家庭的孩子完成学校教育……。目前各类企业在社会救助中已经成为重要的参与者和服务者。

（三）慈善机构

慈善机构又称公益组织，是一个非营利组织，为贫困群体和普通民众提供救助和帮助，提供金钱、物资或者服务，满足基本的生存生活需要。其在配置社会资源，减缓一部分社会保障的财政压力，维护社会稳定等方面发挥重要的作用[1]。目前我国各类慈善组织虽然数目庞大，也得到了快速的发展，但相对于广泛的社会需求，仍需要不断的完善和发展，尤其是在社区服务、资源动员、组织治理以及战略管理能力等方面需要加强建设，通过与媒体、海内外企业等多方合作，形成多元开放的格局[2]，以更好地发挥社会救助的功能。

（四）个人慈善

个人慈善是公民个人出于自愿和仁爱之心，向社会贫困群体无偿提供捐赠或志愿服务等物质、精神帮助的公益行为。目前个人慈善涉及的领域非常广泛，如社会一些知名人士成立的各种基金会，开展重大疾病的救助；一些爱心人士为出现灾害地区的贫困人口提供基本生活救助、衣物支援和教育资助…..。

二、完善社会救助平台建设

（一）完善信息平台建设

为了有效地、动态地了解社会贫困群体的救助情况，目前部分省、市先后建设了“社会救助信息平台”，该平台利用先进的信息技术，能够快速高效地实现救助信息的申请、登记、审核、审批、查询、信息交流、统计、汇总等日常救助业务的信息化、网络化管理。

目前我国在对城市贫困人口救助方面实际上是分职能部门进行的，各职能部门各行其政，每个部门仅提供自己的服务，对于其他部门的情况知之甚少，有些甚至对于整体业务流程都知之甚少[3]，这种现象其实割裂了“一站式服务模式”的内涵。新型的“社会救助信息平台”，应该实现网络化，将各行政部门的服务项目进行整合，实现信息资源的共享交互，通过后台的网络，实现各部门间的数据透明，信息加速流动。

同时为了更好地发挥信息平台社会救助的作用，需要不断完善平台的功能，要将社会力量参与社会救助纳入其中，尽快实现贫困群体数据库和社会慈善、救助资源数据库信息的有效对接。

（二）完善沟通协调机制

目前，我国的政府救助机构与非政府组织的慈善救助尚未形成整合性力量，各救助主体多数时候各行其道，各种社会救助力量之间的相互衔接存在问题，慈善组织之间缺乏统一的联动机制，无法达成协同互动，造成一定程度上对贫困人口救助的效率低下，一定程度上导致了资源浪费。为此政府作为社会救助工作的主导者、管理者和监督者一方面要建立并不断完善社会救助慈善组织数据库，了解各个组织的专长，以便更好地统筹捐赠企业和个人，与各地慈善组织进行持续合作，明确责任划分，同时各救助、慈善组织之间应当组成联盟，建立相应的应急联动机制。

首先，政府方面应逐渐转变政府职能，为非政府组织开展社会救助工作提供良好的体制环境和政策环境，逐步完善相关的制度建設，实现双方的信息沟通与共享，并加强引导与监督，不断提高非政府救助机构的社会公信力。

其次，为了更好地发挥政府与非政府救助机构协同作用，在救助活动中实现有效衔接，双方需要平等合作，秉承“互促互补”的原则，提升救助效率。为了提高合作效果和相互信任，需要建立信息共享和协商对话机制，通过信息共享，了解不同贫困人口的不同需求，发挥不同救助主体的差异化功能；通过完善多元参与、多方互动的协商对话机制，在充分理解各方意愿和要求的基础上，及时解决贫困人口救助中出现的各种矛盾和问题[4]。

三、根据贫困人口需求开展救助

（一）贫困人口细分

为了有效地对城市贫困人口实施救助，事先需要对城市拼不困人口的需求进行调查：目前的家庭负担是什么（收入少、身体残疾、家庭成员重大疾病、心理疾病、精神健康、住房困难、子女入学……）？目前的贫困感受程度（极度贫困、次级贫困、有些贫困）？现有哪些生活能力？需要哪些支持（非正式救助服务）？需要提供哪些保障（制度性救助）？

对城市贫困人口进行细分是为了更好地开展救助工作，因此在贫困分类定级时，要注意综合考虑收入与消费指标，从多角度将客观指标与主观指标有机结合对贫困等级进行划分，在合理确定贫困的程度的基础上有计划地安排救助顺序和内容。

（二）开展分类救助

通过实地调查和对贫困人口的细分，可以对目前城市新贫困群体的整体状况有个全面的了解和认识，有助于对不同性状的贫困人群予以区别对待，以便于更好地确定救助的内容，避免仅以货币作为救助资源的单一性，提供包括基本生活补助、劳动技能培训、子女教育扶助、心理健康咨询等项目在内的多元化救助[6]，积极调动多方力量，使贫困家庭产生自我救助能力。

1.完善“生存型救助”

“生存型救助”通常是通过提供物质帮助或现金资助来使被救助者维持基本生活，一般更多是针对特殊群体，如老弱病残等人群，为其提供基本的生活保障，救助内容比较单一，仅仅解决了基本生存问题，无法从根本上使救助对象摆脱贫困，不具有造血功能，无法实现被救助者实现“生活水平的改善和生活质量的提高”，不能真正实现社会救助“助人自助”的目标，救助内容已经不能适应社会发展的需要。

2.推进“发展型救助”

“发展型社会救助” 重视“以人为本”，强调社会救助中人的主动性和能动性，是由单纯物质救助向多元化救助方式的一种转变，其更注重向救助对象提供心理救助、能力提升、就业救助、权利赋予……充分挖掘被救助者的自身潜能，为被救助者创造就业机会，以“助人自助”为救助目标，使城市贫困人群树立自强自立的信心，能够真正做到自食其力，通过自身的努力过上有尊严的生活，进而从根本上摆脱贫困。

发展型社会救助的方式除了传统的物质救助外，还要有心理救助、权利救助、网络救助等多种新型救助方式作为辅助。心理救助，即精神救助，有些贫困群体有时会对生活的绝望和恐惧心理，因此要从精神层面给于他们帮助，使被救助者树立战胜困难的信心，走出心理阴影，摆脱困境，树立自己战胜贫困的信心。权利救助是保障救助对象切实享受到自己的权利，以增权或赋权为核心，让贫困群体明确自己在社会救助体系下的权利与义务，注重提升人的內在能力，使其生存环境不断得到改善。互联网的发展使得网络救助正在逐步成为现代社会的一种新型救助手段，一些慈善机构利用网络社区发布就业信息，为贫困人群提供就业岗位；或发布重大疾病的救助项目等。网络救助有快捷、直接，针对性强，公开、透明，实时互动等优势，但也存在监督不完善的问题，需要加强管理，以更好地服务于社会贫困救助。

四、完善贫困人口社会救助绩效评估系统

为了更好地实施多元主体的社会救助工作，提高城市贫困群体的生活质量和生活水平，需要建立、完善贫困人口社会救助绩效评估系统。

该系统主要针对已经接受了救助的城市贫困人群，对其救助效果进行跟踪调查。救助绩效评估系统评估应该围绕政策目标的实现、制度运行的效率、贫困改善程度等几个方面的内容设计定性指标和定量指标体系，多角度按周期进行评估；既可以利用内部机构进行评估，也可以请第三方机构进行评估。同时根据评估的结果，动态地调整救助对象，不断地改进救助的内容与方式，整合各方救助主体的资源，不断完善社会救助制度，实现社会公正，促进社会和谐稳定发展。

参考文献：

[1]郭韦杉，张盼盼，马婷婷.从政府与市场角度对我国慈善机构现状及改革途径的探索[J].中国集体经济，2014（27）：89.

[2]朱健刚.慈善机构如何有力量[J].南风窗，2010（23）：36-37.

[3]许晶垚.服务型政党领导下的社会救助一站式服务平台建设妍究.南京信息工程大学硕士论文，2016（6）：28.

[4]许艳丽.社会救助与慈善事业衔接的路径选择[J].新视野，2016（4）：39-40.

[5]阮雯.城市贫困家庭社会救助模式创新研究[J].中共杭州市委党校学报，2014（1）：71-72.

[6]陈云.城市新贫困治理问题研究[J].理论探索，2015（2）：98.

作者简介：孟 雷（1970-），女，汉族，辽宁黑山人，渤海大学管理学院教授，主要从事区域经济管理、市场营销研究。

基金项目：辽宁省社科联项目（2016lslktzishx-01）成果之一。