营改增税对地方税的影响分析

摘要：“营改增”政策的实行，虽然有效的减轻企业税负，但对税收体系造成了一定冲击，尤其对于地方级税收。一方面使得地级税收缺少了营业税这一主要税种，而减少了大部分收入；另一方面使得原本不稳定的税收体系结构，内部更加混乱。本文主体内容是以北京市为例，调研大量数据，论证地级税收所面临的主要困境，以及营改增政策对其的冲击，并适当的引论或提出一些政策建议。最后，对本文内容进行总结并指出不足之处。

关键词：营改增；地税；北京；主体税种；税收体系

中图分类号：F812. 42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-0-02

一、研究背景

（一）“营改增”税的提出背景与发展现状

营业税改增值税方案是在2011年被国务院所批准的，2012年1月起，以上海的交通运输业以及部分现代服务业为营业税改增值税征收税点，开始执行。2012年8月，试点由上海一市拓展到10省市。到2013年8月，试点已拓展到全国各省市中，但仍仅限于以上两个行业。在接下来的两年，试点开始向其他行业扩充，包括铁路运输、邮政服务、电信业等。到2016年5月1日，全国范围内各行业实行营改增，这意味着营业税开始退出历史舞台。

营业税改增值税有利于减少营业税重复征税，从而减轻企业税负是政策出台的主要目的。经过四年实践，营改增政策基本落实，且取得显著的“减税”成效，但也伴随着大量新的问题的出现。其中包括：部分企业税负不减反增现象[1]、增值税制度体系不完善，法律条文缺失的问题[2]、营改增后税收管理难度增大的问题[3]。这些问题既给营改增政策添上一道阴影，又在一定程度上制约了营改增政策有效的被落实，甚至对我国现行的税收体系造成了不小的冲击，因而是亟需解决的。

（二）我国地方税体系现状

1.税收收入发展规模现状

自1994年分税制改革以来，我国地方税收入同中央税收入一路实现持续增长，地方税收入由1994年的2294.91亿元增长至2014年的58795亿元①。然而持续增长并不能代表地方税收的发展状况良好，这表现在：（1）地方税收增长速度较慢于地方财政支出。根据韩晓琴等学者的统计发现：1994年到2013年间地方税收收入占地方公共财政支出的比重下降了11.82 个百分点，地方税收收入的增长赶不上同期地方公共财政支出的增长速度，因而地方税收入不能满足地方公共财政支出的需要[4]，这说明了地方政府面临着财力不足的困境。税收是地方乃至国家的重要财政收入来源，也是政府可以最大程度提供居民公共资源、公共服务的保障。地税规模的发展不足直接导致政府财力的短缺，也从而影响到了居民的生活；（2）增长稳定性不足。根据《中国统计年鉴2015》计算而得的地税收入增长率，2005到2015的10年间，地税收入增长率变化幅度达到16个百分点，在2012年引入增值税后，原有的以营业税为收入主体的地税丧失了主要的收入来源（改为增值税后，地方税只获得全部增值税的25%，另75%归中央），导致增长率更为缓慢，2014年的增长率仅为9.9%，是2005年增长率的三分之一，可以看出营改增进一步加剧了地方政府财力不足的严峻形式。

2.地方税体系结构现状

目前，人们对地方税体系结构包含税种认识不一。这归结于两个问题，一是地方税的口径问题，一般认为口径分为大、中、小三种，大口径是指凡收入权归属于地方政府的税种都属于地方税；中口径是指收入权归属地方政府，且由地方负责征收、管理和使用的税种属于地方税；小口径为不仅征管权和收入权归地方，并且税收立法权也属于地方政府的税种才是地方税。[5]在此情况下，不同学者认为地方税体系所含税种数量不同，大多数学者认为地方税税种包含11项内容（由地方税务局征管并且税收收入全部归地方政府的税种：房产税、土地增值税、耕地占用税、契税、城镇土地使用税、车船税、烟叶税；由地方税务局征管且大部分税收收入归地方政府的税种：营业税、资源税、城市维护建设税、印花税）；二是不同地方政府對地方税种的不同归类。以北京市为例，根据北京市地方税务局信息披露所示，教育费附加收入、地方教育附加、残疾人就业保障金、工会经费等税收费用也单列为另外税种。

除对税种认识层面上尚存无统一性的问题之外，地税体系的庞杂，税种设置交叉、征收混乱也是地方税征收上的一个负面现象。一方面由于口径的不同，另一方面在由于中央税、地方税、共享税三种分类方法下税收边界模糊。目前我国税收体系结构可参见表1-2-2。

从表中可以看出不同性质税种由中央和地方不同程度的分割，尤其不同种类的共享税分割比例不同，例如个人所得税和企业所得税，税收60%归中央，40%归地方。即使其中标有归地方所管的营业税、资源税、城市维护建设税、印花税也有5%左右税收上交中央，具体数值和每年税收情况相关。这种情况下，地税征收范围并不明确，容易造成多征、漏征等混乱现象，同时增加了税收的难度。

二、对北京市税收在营改增后出现的问题分析

之所以选择北京市作为案例分析的研究对象，首先是由于北京市是继上海市后领先开启营业税改增值税的试点；其次北京市的国税局与地税局网站信息公开透明，数据提供更为完整，可研究性较强，容易发现突出问题；再有北京市是全国政治中心，政策制定、执行具有代表性，对向全国推广起着良好的带头作用。

（一）北京市税收体系长期以来面临的问题

北京市税收体系长期以来与我国地税体系普遍面临困境相似，主要有法律方面的问题、税种选择上的问题以及国、地税边界的问题。

1.法律方面的问题

目前，我国税收立法权和税政管理权高度集中，地方政府没有税收立法权和税政管理权。这一制度的优势在于更利于国家掌握大权，实现宏观调控，方便对征税过程的监督。而劣势也是显而易见的，过度集中权力造成地方政府参与积极性较低，地方政府比中央更熟悉当地的经济状况，从而更能灵活的运用税收权利，实现更好的资源配置。地方政府缺少法律上的支持，不能很好的发挥其自身能力，从而对税收活动产生影响。因此，对地方政府给予法律功能的援助是地税改革的一项重要内容。

2.税种选择上的问题

税种选择在第一部分论述中已经被横向描述过，即全国各地地方税收基本包含11个税种。但横向来看，各个地方对税种选择并不尽相同，这与当地经济状况、税收形式相关。在纵向上，地方的税种选择也有所区别。从北京市近几年的税收情况来看，政府给出的税收数据总体是围绕着不同税种展开，其中有14个税种没有发生过变化，另有一些税种则在不同年份中增添或去除，包括固定资产投资方向调节税、文化事业建设费、税务部门其他罚没收入、外商投资企业土地使用费、地方教育附加、工会经费、其他收入、改征增值税。②

税种信息的逐年变化说明了北京市税收体系结构不稳定，主要税种不能确定，是蕴含在税收体系中的隐患，直接带来每年在进行税收以至税收统计过程中的不便利，同时也从侧面表明了北京市税收收入的不稳定。

3.国、地税边界问题

国、地税边界问题在前文也提到过，由于口径的不统一、以及共享税的分割比例问题，国税、地税的统计边界模糊，统计数据混乱且数据不容易分辨。从北京市地方税务局和北京市国家税务局披露的数据来看，这一点尤为显著，具体情况见表2-2-2。

从表格可以看出国税局与地税局披露数据对象都分为国级和地级，同样针对北京市，但数据内容却大相径庭。国税局披露的数据大部分取自中央的税收，而少部分取自地方所收，相反的地税局披露数据大部分显示地方所收，少部分显示中央所收，很难清晰分辨两个总税收和两个地方级税收税种的差别，从而对研究国、地税税收规模发展带来了困难。也正是这一点说明了北京市的税务统计总体上呈现混乱状态。

（二）营改增政策对北京市税收体系的冲击

营改增政策给众多企业带来了减轻税负的好处。然而营业税改增值稅这一行动，一方面减少了一个税种，另一方面增加了一个税种，对原有的税收体系有着很大的冲击，在推行的过程中也必然受到很大的阻力。总的来说，营改增政策在北京施行后，带来的问题有以下两点。

1.加剧了税收的混乱状态

首先，原有的营业税大部分作为地方税收收入，而营改增之后，增值税大部分由中央收入，两者差别很大，因此在替换过程中并不是无缝连接，而是彻底的变动，这必然给税收带来不小的困难。

其次，与上一小节第二部分内容相对应的，在原有税收体系结构不稳定的情况下，又加入新的税种—增值税，加剧了北京市税种体系管理的混乱。

再有，增值税的加入使税收活动及税收统计更加困难。目前营业税未能彻底撇弃，而增值税刚刚开始全面实行，税收整体格局混乱。另外，由于国、地税本身界限比较模糊，实行增值税初期不将增值税纳入中央税收收入，之后再进行3：1的比例分割又在一定程度上为地方政府国、地税界定增加难度。

再者，营业税改增值税一段时间内使地方税源更加分散，税收活动受到阻碍。除营业税以外地方税大都是收入不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的税种，如房产税、土地增值税等。因此短期内营业税份额减少，增值税份额增加，在试点扩展的过程中，税源不定，使得税源最为稳定的营业税也面临着税源分散的问题，使得整体地方税收活动受到阻碍。

2.造成政府主要财力来源缺失

“营业税”是地方税收的主要收入来源，从1994年到2011年开始营改增试点之前，营业税平均每年占地方税收总收入的33%③，而营业税改增值税后，增值税的大部分收入归中央管理，因此地方政府税收收入流失惨重。

从表2-2-2所给数据亦能看出这一趋势。根据北京市地方税务局完成地方级税收与北京市地方税务局完成总税收计算，从2013年到2016年，北京市地方税务局完成总税收增长率分别为：7%、10.8%、12.7%、1.1%；而北京市地方税务局完成地方级税收分别为4.5%、8.6%、10.1%、-3.1%，另外2016年北京市地方税务局完成总税收和北京市地方税务局完成地方级税收去除营业税的同口径的税收增长率分别为：21.6%和20.9%（当年营业税为650.3亿元④）。这些数据表明：（1）地方级税收增长率显然慢于中央级税收增长率；（2）2016年营改增全面实施后，地方税收受到极大冲击，虽去除营业税后，其他税收呈现20%左右的增长，但总体税收增长率下降，尤其是地方级税收呈现了负增长形势。

注释：

①数据来源于《中国统计年鉴2015》。

②数据来源北京市地方税务局《北京市地方税务局2010年各项税费收入完成情况》、《北京市地方税务局2012年各项税费收入完成情况》、《北京市地方税务局2015年各税种收入完成情况》、《北京市地方税务局2016年各项税费收入完成情况》。

③根据国家税务总局网站数据进行计算。

④数据来源于北京市地方税务局网站《北京市地方税务局2016年各项税费收入完成情况》。

参考文献：

[1]潘文轩.“营改增”试点中部分企业税负“不减反增”现象释疑[J].广东商学院学报，2013（1）：43-49.

[2]杨默如，叶慕青.“营改增”对先行试点行业效应如何？——基于分地区分行业试点上市公司税负与绩效的影响[J].武汉大学学报，2016，69（5）：56-65.

[3]刘建徽，周志波.营改增的政策演进、现实困境及政策建议[J].经济体制改革，2016（2）：160-165.

[4][7]韩晓琴，曹永旭.“营改增”背景下地方税体系建设的路径选择[J].哈尔滨商业大学学报，2016（1）：90-99.

[5]葛静.“营改增”后重构我国地方税体系的思路和选择[J].税务研究，2015（2）：57-62.

[6]李晶，赵余，张美美，魏永华.营改增后中国地方税体系重构[J].宏观经济研究，2016（4）：3-13.

作者简介：秦馨萌（1993-），女，汉族，北京人，首都师范大学管理学院硕士研究生，主要从事公共管理信息化科学与技术研究。