论公共管理中的软法治理

张美

摘要：本文结合地方赋予立法权大背景，以园林绿化行业为例，探析在公共管理领域引入软法治理模式，填补政府管理空白。

关键词：公共治理；软法；行业管理；地方立法

中图分类号：DF414 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-0-01

党的十八届四中全会提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为新时期依法治国的“新十六字方针”。自2016年1月1日起，湖北省12个设区的市和自治州，被赋予在城市建設与管理、环境保护、历史文化保护等方面依法行使地方立法权。地方立法权的赋予，使各地能够因地制宜，依据自身情况制定地方性法规，满足地方经济社会发展对立法保障的迫切需要。设区的市地方立法权是有限的，且城乡建设与管理、环境保护领域都是与群众利益密切相关的领域，是民生热点和难点问题集中领域。有限的地方立法权注定无法切实解决这些领域的诸多问题，以园林绿化行业为例，规范行业管理秩序，找准行业管理切入点，理顺行业管理环节，才是当务之急。管什么、怎么管，凭什么管都是必须解决的问题。

一、Y市园林绿化行业发展现状及困境

十八大将生态文明建设作为“五位一体”的重要布局，加之雾霾在全国范围肆虐，致使各地大力倡导绿色发展理念，纷纷提出了“要金山银山，更要绿水青山”的发展口号。这为园林绿化行业的发展提供了重要历史机遇。回顾Y市园林绿化行业的发展，现有公园绿地80%均建于2001年前。在历经十余年以管为主的发展模式后，2013年初Y市再次将加快园林绿化事业发展提上议事日程，提出建设“六大水系、八大公园”，园林绿化行业迎来了发展上升期。在面临历史发展机遇的同时，园林绿化行业管理也面临着挑战。

（一）行业管理中缺乏有效的管理依据

在目前城市园林绿化实际工作中适用的最高效力行政法规依据是1992年6月颁发的《城市绿化条例》（国务院令第100号）。伴随社会经济不断发展，《条例》难以适应当前城市绿化管理的现实需要，如缺乏绿化工程市场、质量安全及养护管理的相关规定，从而使得当前城市绿化管理工作难以得到全面有效开展。

（二）日常管理中缺乏有效执法依据

随着我国老龄化人口急剧增加，公园广场成为老年人休闲娱乐、健身、社交的主要场所，市民对公园广场的需求量呈井喷式增长，现有的公园数量承载负荷大，公共空间不足问题日益凸显。日常管理中面临的噪音扰民、争抢地盘、毁绿损绿等问题处理时缺乏有效执法依据。

（三）行业配套管理制度亟待健全

行业内未形成完整的管理链条，部分关键管理环节缺乏配套的制度支持，导致行业监管缺位。

二、软法治理的必要性

（一）软法治理的定义

Francis Snyder 在 1994 年为软法所作的概念是：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。” [1]由于软法本身不具备法律强制力的属性，主要通过约束客体内心来管理社会事务。

软法治理是“以静态软法为依据的，以带有对话、协商特征的软手段为方法，以回应为特征，以民主、平等、理性为价值，以引导和激励为内在运行机制的新型治理模式。”[2]

（二）软法治理的依据和特点

软法治理的依据一方面是现实社会管理中的客观需要，另一方面是有限政府背景下的社会治理模式补充。软法治理是人们协商制定软法规范，结合自律与他律方式进行自我约束，调整人们利益的过程。

软法治理因其治理主体多元化、治理过程的自发化而具有灵活性、民主性、回应性、公开性等特点。

三、软法治理在其他城市公共管理中的实践与启示

软法治理模式作为一种群众自发性社会治理方式，在我国很多城市有过成功的实践。其中在武汉创建全国文明城市过程中，政府引导多元主体共同参与城市管理，相继由市民自发建立了《武汉市广场舞文明公约》、《地铁文明公约》和《洪山宣言》，就是软法治理的成功范例。这些公约、宣言的形成，从参与主体上来看，是政府、市民、社会组织多方参与的结果。从制定过程来看，是通过民主协商、平等对话的方式自发制定的。从内容上看，是密切贴近市民生活需求，规范公共利益的。从执行方式上看，是通过倡议、宣传教育等柔性方式来劝导市民遵守。

四、在园林绿化行业的应用方案

针对园林绿化行业面临的管理困局，在上位法不足的背景下，可借鉴软法治理的优势拟补管理空白。一方面，对行业内的市场主体，可以倡导广大行业学会和商会等行业组织，通过行业公约建立起行业规范，实现行业自律。另一方面，对广大市民的管理，则可以通过倡导市民订立市民公约，规范公共行为。对Y市的园林绿化行业而言，就是：

一是建立行业规则。通过发挥行业学会、商会的作用，在行业市场主体间建立行业准则，以此来规范行业市场主体的行为。

二是引进诚信监管系统。政府行业主管部门通过技术手段，出台行业市场主体诚信评分细则，作为规范行业行为的管理准则。

三是订立市民公约。通过依靠社会成员自觉、制度约束、社会舆论、利益驱动等机制，形成良好的爱绿护绿氛围。

以上三种途径都依赖于提倡性、激励性和自律性等柔性管理方式发挥作用。除此之外，提档升级原有的《Y市城市绿化实施办法》，构建“软硬兼施、刚柔并济”的公共治理格局，才是实现园林绿化行业管理规范化的治本之策。

参考文献：

[1]罗豪才.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社，2006，6：88.

[2]王叮喃.回应型行政视角下的软法治理[D].黑龙江大学，2014.

作者简介：张 美（1984-），女，湖北黄冈人，经济师职称，管理学硕士学位，主要从事地方政府治理研究。