农村土地承包经营权调查和确权中存在的问题与改进建议

刘清华

摘要：通过农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况调研，从发包方、承包方、承包地块、公示审核和承包合同等方面总结常见问题，提出相应的改进建议，为提高确权工作的准确性及效率提供参考。

关键词：土地承包；确权；调查；承包合同

中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2017）03-0073-03

农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展土地承包经营权登记、完善农村基本经营制度、保护农民土地权益的重要基础性工作，事关亿万农民的切身利益。农村土地承包经营权确权登记颁证工作应按照法律政策规定和技术标准要求，严格遵循准备、调查（权属调查、纠纷调处、公示审核）、确权（既完善合同）、建立健全数据库和信息系统、建立登记簿、颁发证书、资料归档等程序进行。其中关键在于权属调查，核心是确权。权属调查是所有工作的重中之重，是确权的依据，也是后续工作的基础。调查和确权阶段工作量大、内容细碎、地点分散、涉及人员繁杂，极容易出现错误。通过对农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况进行调研，梳理调查和确权阶段的常见问题，为今后土地确权工作提供参考。

1 农村土地承包经营权调查和确权的内容

1.1 权属调查

权属调查的重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，如实填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。调查以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查结果为依据，充分利用现有的数据资料绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经公示审核确认，作为土地承包经营权确权的现实依据。依据《农村土地承包经营权调查规程》等技术标准，规范开展方案制定、权属调查、公示审核、勘误修正等各项工作。

1.2 公示审核

发包方要对调查勘测的土地承包经营权信息进行公示审核。公示期内有异议的，发包方应及时调查处理；公示期内无异议的，发包方应当对公示结果进行审核。

1.3 确权

确权即完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，以及承包经营权纠纷处理结果，修订集体土地台账，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；承包合同丢失、残缺的，应进行补签、完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权。属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包农户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点计算，承包期为30 a。本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策执行。

2 调查和确权中存在的问题

2016年，对全省36个县（市、区）的农村土地承包经营权确权登记颁证情况进行调研，涉及45个发包方、225个承包方、1 350块承包地块。调查结果显示，全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作的各个程序均不同程度存在问题，其中调查、确权程序中的问题高发多发。

2.1 调查程序存在的问题

发包方调查成果存在以下问题：一是部分地方发包方调查不详实、不全面；二是有的发包方审核环节不符合要求，没有填写审核意见。

承包方调查结果存在三个方面的问题：一是部分地方承包方代表信息不齐全、不准确、不规范；二是有些承包方的家庭成员信息不真实、不详尽，例如共有人记录不正确、备注记录不详实、身份证号码有误、调查档案涂改、户籍证明与表中人员情况不符等；三是部分地方承包方调查记事不详实、不全面。

承包地块调查结果存在六个方面的问题：一是承包地块四至、用途等描述信息不正确、不详尽，例如未标注地力等级、涂改测绘材料、无地块示意图、四至不完全等。二是界址点和界址线设置不正确，描述信息与实地不一致，例如界址点号错误、界址线类型中“田埂”“田垄”混淆、实测坐标点未完全形成界址点、界址线未说明或说明不清晰，未标注基本农田，两村界址线均无说明，涂改测绘材料等。三是调查指界手续和材料不真实、不齐备，存在非本人签字（毗邻人、权利人、指界人、调查员笔迹相同）、签字错位和没签字等现象。四是承包地塊调查记事信息不详实、不全面、不准确。五是调查草图绘制不属实、不清晰、不完整，存在草图未归档、无草图、草图不标准等现象。六是地块分布图与调查表、调查草图的描述不一致，例如分布图涂改、依据不清晰、制作不符合要求、与原合同不符、分布图未套合影像图等。

公示审核成果存在五个方面的问题：一是公示材料不符合要求，存在公示表未写时间、公示面积单位错误、公示表没签字、公示图内容不完整、没有合同面积等问题。二是公示审核不符合规定，存在时间不符、不明晰、未标注，未标注第几轮，公示面积有误，签字不完全，家庭成员信息标注不全等问题。三是勘误修正方面存在不足，如无勘误修正资料、无勘误修正过程、修正料材未归档等；四是结果确认手续不齐全、材料不齐备，存在公示表村民未签字、同一人的签字字迹不一致或不是本人签字、共有人情况不详实、承包方代表人未标注“同意”等现象；五是纠纷无材料（或材料内容不详实）、无记录。

2.2 确权程序存在的问题

土地承包合同不完善、不合规的现象极其普遍，存在合同未经村民会议通过、承包合同里有非共有人、几个资料中共有人不一致、没有合同面积、合同与归户表不符等现象。

3 调查和确权工作改进建议

针对上述常见问题，建议在今后的工作中着力抓好以下工作：

1） 增强责任意识和标准意识，认真做好有关工作。针对各地对规范标准要求理解不一而产生漏填错填及各类表格填写不规范的现象，加强有关法律政策规定学习，使相关人员正确掌握技术标准规范要求。除自学外，还应加大培训力度，力争让所有相关人员领会、掌握确权工作细节，保质保量完成确权工作。

2） 加大督查力度。省市县各个层级都要加大督查力度，确保相关人员各司其职、各负其责。

3） 确权成果要进一步修改完善，对已经形成的确权成果进行一次全面检查，对于不规范、不正确的调查信息进行细致地查缺补漏，没有履行规定程序的要坚决纠正，审核、公示、确认等资料要按要求整理齐全，确保内容真实有效、签字真实。

4） 高度重视村级确权工作方案的制定、执行，确保村级方案科学、合理、真实、合规。

4 结语

党中央高度重视农村集体产权制度改革，从2014年起连续4 a的中央一号文件都提出要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快推进农村承包地经营权确权登记颁证，扩大整省试点范围。辽宁省的工作目标是：在2015—2016年完成266.7万hm2的基础上，2017年完成剩余的185.3万hm2，2018年做好收尾工作，而要圆满完成这一目标，需要及时总结经验教训，避免常见错误再现，这对提高调查确权工作质量、加快推进工作进度意义重大。

参考文献

[1] 王丹.三权分置背景下的土地承包经营权确权登记制度：现实、困境与出路[J].普洱学院学报，2016（5）：12-14.

[2] 王慧.农村土地承包经营权确权登记[J].工程技术，2015，72（12）：00301.

[3] 张美春.把握四个环节 扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作[J].江苏农村经济，2016（3）：51-52.