财政竞争视角下的地方政府债务研究

宋美喆+徐鸣鹤

摘 要：基于财政竞争视角，从理论与实证两方面分析同级政府之间的财政竞争行为对地方政府债务规模的影响。研究结果表明：为了吸引资源要素流入，促进本地区经济增长，地方政府在制定相应政策时，往往会考虑其他地区政府的策略选择，利用财政手段展开竞争，从而导致债务规模膨胀。基于此，应从完善现行政绩评估机制、合理界定各级政府间事权与支出责任、加强地方政府责任意识、建立健全债务风险预警等方面着手努力。

关键词： 地方政府债务；财政竞争；GDP锦标赛

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1003-7217（2017）05-0091-07

一、引 言

近些年来，我国地方政府债务规模急剧膨胀，据统计，2014年底我国地方政府债务余额已高达23万亿元，比2013年6月底上升了约30%。如此巨大的债务规模使地方政府面临巨大的偿债压力，给我国的财政安全埋下了巨大的隐患，威胁着我国经济持续健康发展与社会稳定，遏制债务规模的过度扩张、管控债务风险已刻不容缓。

关于地方债务规模膨胀原因的研究方面，尹恒和叶海云（2006）利用84个国家、地区的1668个样本对影响地方政府债务的因素进行了实证研究，结果显示，政府支出规模、通货膨胀率和实际利率对政府债务规模有显著的正向影响[1]。莫兰琼和陶凌云（2012）分析认为，财政体制是导致地方政府债务问题的根本原因[2]。刘蓉和黄洪（2012）从分权体制与道德风险两个层面分析了地方政府债务风险的成因[3]。寇志博（2013）、谢群（2013）指出，财政分权是规范政府间财政关系的重要制度，但它也造成了地方政府财权、事权的不匹配，地方政府可支配财政资源的长期不足[4，5]。陈凡和王海成（2013）认为，我国的地方政府债务问题因与不完善的财政金融体制和地方官员激励扭曲联系在一起而变得更加错综复杂，再加上地方政府债务市场缺乏透明度、地方政府债务公平性不足、效率低下等，致使地方政府债务膨胀[6]。陈骁（2014）通过“分权自治—地方财政竞争—融资失序—地方政府權力约束”的框架分析了地方政府债务[7]。王哲（2014）指出，财政分权体制与地方官员政绩考核机制使得地方政府举债规模不断扩张[8]。

从现有文献可知，有关地方政府债务的研究大多是基于财政分权视角，没有进一步揭示在中国式财政分权体制之下政府财政竞争对债务规模的影响，对引起地方债务扩张的制度性根源还需进一步探究。故本文主要考察财政竞争行为对地方政府债务的影响机制，从财政竞争的视角对地方政府债务规模扩张的原因作出解释，并进一步通过实证分析进行验证。

二、财政竞争行为对地方政府债务影响的机理分析

（一）现行政绩考核制度之下的财政竞争加大了地方政府收支缺口

在政治集权的背景之下，我国政府官员的选拔任用多由上级政府说了算，对于地方政府官员而言，获得中央政府的认可才是最重要的。在实际工作中，虽然地方政府官员的考核模式有所调整，如将生态文明建设纳入官员政绩考核，把民生改善作为考核的重要内容，但收效甚微。传统的考核体系至今仍未得到根本性转变，以GDP增长为核心的一系列经济指标仍被用来衡量官员政绩的好坏。为在同级政府间脱颖而出，地方政府有着强烈的提高辖区经济增长速度的动机，政府间由此利用财政手段，通过招商引资吸引要素流入，展开经济增长的竞争，[9]其主要依靠的财政竞争手段包括税收收入竞争和财政支出竞争。

为获得资本要素的青睐，地方政府需要保证自身竞争力，而制度内的税收优惠政策已然不能满足地方政府的利益诉求。因我国税收权高度集中，除了少量税种以外，地方政府没有自行决定税基和税率的权力，只能想方设法突破政策限制，不放过任何一个在税收法规中能够由自身解释的机会，通过擅自实行优惠税率、税收先征后返、滥用税收自由裁量权等手段实施税收竞争，从而产生名义税率由中央政府决定，实际税率由地方政府决定的现象[10]。而自从1994年的分税制改革以来，财政收入大规模向中央倾斜，地方政府收入相对较少，与其支出责任不相匹配。特别是在营改增改革全面推开后，财政部相关数据显示，2016年6月，中央政府预算收入同比增长了16%，地方政府预算收入不但没有增长，反而同比下降8.6%。变相的税收优惠政策又会使得地方政府财政收入进一步减少。

随着税收优惠政策管理的日益规范，税收竞争的空间逐渐减小，地方政府的财政竞争重点开始转向财政支出竞争。即运用财政支出手段增加对基础设施的投入，改善所辖区域的基本公共服务水平，以吸引要素流入，为私人部门投资的跟进创造条件，赶超其他地区的经济增长速度。这一点从地方政府的债务投向可以侧面反映出来，地方政府有着较强的投资冲动，债务收入多用于能够快速拉动经济的基础设施领域，表现出建设性和发展性的特点。截至2013年6月，地方政府债务中，投入到市政建设、土地收储、交通运输设施建设等基础性项目的支出为87 806.13亿元，占总额的86.77%。在实际操作中，有些地方政府为了达到融资的目的，明知有些经济项目存在问题，仍违规上马；热衷于房地产开发，盲目建立开发区，大搞政绩工程和形象工程。这些项目在短期内确实能够刺激经济，但从长期来看，不但加重了政府财政支出负担，还带来了譬如地方保护主义、重复建设、产能过剩、资源浪费等一系列负面问题。且对于欠发达地区来讲，因本身经济实力较弱，投资回报率较低，资本天生的逐利性使得其再改善投资环境也难以吸引到更多的投资，在竞争中处于劣势地位。

综上所述，每个地方政府都企图在最大程度出让自己的利益来吸引投资，不可避免地陷入“囚徒的困境”。为在竞争中获胜，地方政府在加大税收优惠力度、减少税收收入的同时，不断增加财政支出，资金矛盾尖锐，在收支两方面的双重挤压之下出现入不敷出的状况。

（二）经济体制不完善使得地方政府债务规模持续扩张

为弥补地方政府财政收支缺口，中央政府主要采取转移支付手段。但我国转移支付制度长久以来都存在弊端，地方政府能够取得的转移支付额不仅仅取决于财力缺口大小，在很大程度上还取决于地方既得利益讨价还价的能力，这使得原本应起到平衡各地方财力的转移支付反而起到了逆向调节作用，原本缺口较大的欠发达地区财政愈发困难。在此背景之下，举借债务来补充收入就成为地方政府的必然选择。

一方面，我国政府官员任期普遍偏短，且还没有形成严格的债务追偿机制，助长了在任地方政府官员的短期行为。政府官员作为理性的“经济人”，倾向于在任期间多借债务用于投资，以提高经济增长速度，获取政治资本，享受借债所带来的好处。而将债务偿还责任转移给下一任政府，自己免于承担偿还责任，举债行为更加没有节制。另一方面，我国的预算管理体制与现代财政制度所要求的“公开性、透明性、完整性、规范性”差距较大，预算软约束问题严重，地方政府债务并未全面纳入到预算管理，脱离人大监督，导致地方政府借债行为缺乏约束，随意性较大。这些都造成地方政府债务规模急剧膨胀，增加了引发财政危机的可能性。根据全国政府性债务审计结果，1997—2014年间我国地方政府债务规模呈指数性增长，1997年债务规模（政府负有偿还责任的债务与政府或有债务之和）约为3 000亿元，到2014年提高至约24 0000亿元，年增长速度为29%。其中，负有偿还责任的债务占大部分，为154 000亿元，较2013年增长41%；或有债务为86 000亿元，较2013年增长23%。债务规模偏大，增速过快。

三、财政竞争行为对地方政府债务影响的实证分析

（一）模型构建

为检验财政竞争对地方政府债务规模的影响，构建如下模型：

其中，被解释变量Debt是债务负担率，解释变量Gov是地方政府财政竞争，X为一组控制变量，ε代表随机干扰项，u为截距项，α和β为待估计参数。

（二）数据及指标说明

1.指标选取。被解释变量：债务负担率（Debt）。用债务余额比上同期GDP，债务负担率高说明政府债务对国民经济的影响程度较大①。解释变量：财政竞争（Gov）。借鉴邱栎桦和伏润民（2015）[9]的做法，采用国有经济固定资产投资/全社会固定资产投资来反映地方政府财政竞争行为。X是一组控制变量。人均GDP增长率（X1），用于反映经济发展水平对地方政府债务的影响。在经济发展的初期，地方政府支出需求旺盛，需要大量举债用于投资，两者同向变动；在经济发展到一定阶段后，地方政府财力增强，借债需求減弱，且此时各项制度也趋于健全，债务风险防范和预警机制得以建立，地方政府不断规范债务管理，债务规模随之下降，两者反向变动。为捕捉其非线性“倒U”型特征，在模型中加入人均GDP增长率的平方项。城镇化水平（X2），使用非农人口/总人口来衡量。为推进城镇化进程，政府通过城投公司发行城投债，并获取银行贷款，将筹集资金投入到城镇地区基础设施建设，形成大量隐性债务。预计城镇化对政府债务影响为正向。市场化水平（X3），因市场化过程本身就是第三产业发育完善、范围扩展的过程[11]，随着市场体系的不断健全，资源配置更加优化，第三产业不断发展壮大，涉及领域从最早的商品流通逐渐延伸，涵盖了信息咨询业、金融服务业等更多领域，故根据第三产业发展程度来衡量市场化水平，采用第三产业产值/GDP进行反映。市场化程度高，说明政府职能范围和干预经济的程度都较小，债务规模也较低。反之，则说明政府越位较严重，相应的债务规模也较高。预计市场化水平对政府债务影响为反向。

2.数据处理及来源。我国目前并没有关于地方债务数据的完整统计，数据难以获取。关于地方债务的权威数据主要是来源于国家审计署和各省份审计部门的债务审计公报，目前已公布较为完整的各省份债务审计数据包括2010 年底、2012 年底和2013 年6 月底的数据，2011年底没有进行该项审计，2015年审计署只重点审计了11个省本级的政府债务情况。因西藏数据没有公布，没有包括在研究范围。本文研究的样本为2010年及2012—2014年我国30个省、自治区及直辖市。因数据缺失②并非是内生性原因造成，故并不会对实证结果产生影响。

其他变量数据来源于2011年及2013—2015年的国家统计年鉴。以货币为单位的变量均用价格指数做了处理，取其实际值，以消除物价的影响。各变量的描述性统计结果如表1所示。

（三）实证结果与分析

观察考察期内每一年财政竞争与地方政府债务负担的变化特征，从图1可直观反映出两者间存在正向相关关系，财政竞争程度的提高会带来政府债务负担的加重。随着年份的推移，财政竞争对债务负担的影响程度也在加强，财政竞争越来越成为引起政府债务负担增加的主要因素。且两者间的关系呈线性趋势，说明在回归时可以将模型设置为简单的线性形式，用模型（1）进行回归估计是合理的。

1.估计方法的选择。首先对模型形式进行选择，通过F检验可知，F值为24.54，可在1%的显著性水平下拒绝个体效应为0的原假设，选择固定效应模型要优于混合回归模型，说明对于每个省份来讲，存在影响债务负担的异质性个体因素。接下来进行异方差稳健Hausman检验来选择是采用固定效应模型还是随机效应模型，对应的卡方统计量值为75.598，在1%的显著性水平下拒绝个体效应与解释变量不相关的原假设，由检验结果可知，更适合拟合固定效应模型③。

此外，考虑到政府通过借债能够筹集到大量资金，加快短期内的经济增长速度[12]。债务负担可能会反向影响地区经济，存在内生性。如使用OLS估计会引起系数估计的有偏和不一致，故使用GMM估计法来估计模型，采用稳健Robust法计算待估计参数标准误。以模型中内生变量的滞后一期和二期项作为工具变量，分别进行DWH检验和Sargan检验，所有估计的DWH检验均可在10%的显著性水平下拒绝原假设，存在内生性问题。所有Sargan检验估计的概率P值均大于10%，不能拒绝原假设，说明本文选取的工具变量是有效的。

2.估计结果分析。当不考虑变量内生性时，对模型（1）进行参数估计。将表2中第（1）列作为基准估计结果，列（2）～（6）在（1）列基础上依次添加控制变量。由估计结果可知，Gov的系数在列（1）～（6）中为正，且除了在控制时间固定效应后系数不显著外，其余基本都在10%的显著性水平下显著，说明财政竞争确实是地方政府债务规模膨胀的关键性因素之一。X1在列（1）～（5）均显著为正，但其二次项仅在列（3）中显著。X2和X3除在列（6）不显著外，系数均显著为正。值得注意的是，列（6）中除年份虚拟变量显著外，其余变量均不显著，这说明债务负担在考察各年度间具有差异性，呈现逐年上涨的趋势。在控制住某些不随个体而变但随时间而变的因素后，如宏观经济周期，其余变量对债务负担的影响在统计意义上非常微弱，其影响大部分可通过这些时间效应反映出来。

在考虑内生性后，估计结果见表3。因所有的年份虚拟变量均不显著，故没有报告其估计值。对比表2和表3的估计结果可以发现，在考虑和不考虑内生性的情况之下，Gov的系数基本上都显著为正，估计结果并不存在实质性差异，较为稳健。以列（10）为例说明其经济含义：在控制其他因素不变的情况下，当地方政府间财政竞争强度每提高1个百分点，本省份债务负担将预期增加0.6个百分点，财政竞争对债务规模的影响程度较高。

对于控制变量，X1的二次项在表2和表3中都不显著，说明目前我国可能还处于倒U型曲线的前半段，人均GDP增长率对债务负担作用的非线性特征在我国现阶段并不存在，而更多地体现为线性，且随着人均GDP增长速度的加快，债务负担也越来越沉重。同表2的估计结果一致，X2和X3的系数仍为正，但不再显著，可能的解释为：因OLS估计忽视了变量间的内生性，导致运用工具变量估计的方差要大于OLS估计，这降低了参数t统计量的值和检验显著的概率。X2系数与预期相符，我国的城镇化更多是土地的城镇化，只是通过一味地增加对城镇地区基础设施的投资，扩大城镇规模，违反经济规律“人为造城”。城镇化进程的加快必然需要政府投入更多的资金，带来债务规模的增长。X3系数之所以与预期不相符，是因为我国市场机制并不健全，政府承担了很多本来应该由市场化的途径解决的事务，政府职能扩大，财力又吃紧，要求政府通过举债来融资。

进一步探讨财政竞争对债务规模的影响是否存在地区差异，按照传统的区域划分方法，将30个省份划分为东、中、西三个区域，分地区回归估计结果如表4所示。

由表4可知，财政竞争对债务负担的影响在三个区域内呈现不同特征，影响程度最高的为西部地区，西部地区财政竞争更容易加重政府债务负担。相对于其他地区而言，西部地区的经济发展水平落后，投资环境处于劣势，更难吸引到外来资本。为获得要素青睐，只能采取更优厚的政策，加大投资，改善当地的投资环境来增加对要素的吸引力，在自有资金有限的前提下，依赖于各项债务收入。东中部地区财政竞争对债务负担影响在10%的显著性水平下不显著，系数值也要低于西部地区。东中部地区经济基础较好，具有区位优势，特别是中部地区市场潜力巨大，能够吸引大批优质企业入驻，税收来源较广泛，财政实力较之于西部更为雄厚，除能够满足正常开支外，还有一定能力通过实施更加优惠的税收政策，进一步强化基础设施建设来吸引更多的要素流入，对债务的依赖度没有西部地区那么高。

3.稳健性分析。财政竞争程度的度量指标并不唯一，为考察上述实证结果的稳健性，采用其他度量指标，对比分析解释变量的系数符号和显著性是否发生改变。现有研究多是以财政竞争中的财政支出竞争作为研究对象，对税收竞争和财政整体竞争程度的测度较少，故我们在选取指标时，以财政支出竞争作为财政整体竞争程度的反映。所选取测度指标1，借鉴张铭洪等（2015）[13]的做法，将财政竞争表示为本省份人均财政支出/全国人均财政支出，其值越大，财政竞争强度越高。测度指标2，借鉴伍文中（2011）[14]的做法，将财政竞争定义为（本省份财政支出-本省份财政收入）/（全国平均财政支出-全国平均财政收入），其值越大，财政竞争越强烈。不管是使用指标1还是指标2，在考虑内生性和没有考虑内生性的情况下，Gov的系数均为正，且大部分情况下至少在5%的显著性水平下显著，财政竞争确实能够正向引起债务负担的增长。研究结论具有一定的稳健性。（限于篇幅，估计结果省略，可向作者索取）

四、结论及建议

以上研究显示：（1）财政竞争对我国地方政府债务规模的影响不容忽视，其确实是引起地方政府债务规模急剧膨胀的主要因素之一。（2）在时间维度上，债务负担在考察年度间存在显著差异，呈现逐年上涨的趋势；在空间维度上，财政竞争对债务负担的影响程度在西部地区为最高，东中部地区影响不显著。（3）除财政竞争外，经济增长、城镇化水平、市场化水平都是引起地方政府债务负担增加的主要因素。

为贯彻新《预算法》中规范地方政府债务管理的规定，遏制地方政府债务规模持续扩张的趋势，更好地控制财政风险，應进一步完善现行的官员考核机制，适当降低经济增长类指标的权重，将评价指标体系设置得更加合理和具有可操作性。并鼓励辖区居民积极参与，加强居民的话语权，建立民主监督机制，确保考核体系能够落实执行，避免政府间过于强调经济增长而进行恶性竞争。同时，合理界定各级政府间事权与支出责任，使各地方政府拥有稳定的、充裕的收入来源，实现事权与支出责任的相匹配。继续加大一般转移支付的比重，减少专项转移支付，弥补欠发达地区的财力缺口。此外，还应加强地方政府风险意识和偿债责任意识，建立严格的信息披露制度，将政府债务纳入全口径预算管理，并健全债务风险预警和应急处置机制。

注释：

①根据审计署对政府债务的划分，地方政府债务可划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务及可能承担救助责任的债务，后两类为或有债务。为全面反映地方政府债务总体变化情况及其受财政竞争的影响，本文对地方政府债务的界定涵盖以上三类债务。

②缺失数据处理措施如下：（1）因2013年底只有5个省份公布债务数据，且数据大小与2013年6月底公布的数据差别不大，故使用各省份2013年6月底数据作为年底数据的替代。（2）参照陈瑞等（2016）[14]的做法，使用2014 年地方债总额与2015 年地方债总限额作为折算系数，补全2014年底部分省份的缺失数据。（3）其余缺失数据通过假定各省份债务规模占总规模比重没有大的变化，计算出2013年6月底各省份债务规模比重，利用对应年份全国债务总规模估算出省份数据。

③根据相关理论，地方政策制度、地理位置、历史发展等一系列难以量化的个体因素都会不可避免地影响本省份的财政竞争程度，个体效应与解释变量并非是不相关的。加之研究的样本是以省为单位，而不是通过随机抽样方式取得。所以，采用固定效应模型是最优选择。

參考文献：

[1]尹恒，叶海云.政府债务规模的国际比较及决定因素研究[J].世界经济文汇，2016（5）：60-70.

[2]莫兰琼，陶凌云.我国地方政府债务问题分析[J].上海经济研究，2012（8）：100-108，116.

[3]刘蓉，黄洪.我国地方政府债务风险的度量、评估与释放[J].经济理论与经济管理，2012（1）：82-88.

[4]寇志博.分权视角下的地方政府性债务问题研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.

[5]谢群.中国地方政府债务研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.

[6]陈凡，王海成.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].理论导刊，2013（3）：83-85.

[7]陈骁.分税制、地方政府竞争与地方政府债务[J].中国行政管理，2014（11）：95-99.

[8]王哲.我国地方政府性债务风险约束机制研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[9]邱栎桦，伏润民.财政分权、政府竞争与地方政府债务——基于中国西部D 省的县级面板数据分析[J].财贸研究，2015（3）：97-103.

[10]李建英.基于地方政府竞争视角的地方财政风险成因分析[J].经济与管理评论，2008（6）：94-97.

[11]胡进祥.中国第三产业的市场化程度分析[J].唯实，2001（3）：22-27.

[12]张子荣.我国地方政府债务风险研究——从资产负债表角度[J].财经理论与实践，2015（1）：95-99.

[13]张铭洪，卢晓军，陈璐.财政支出竞争对经济影响的门限效应研究[J].华东经济管理，2015（2）：5-10.

[14]伍文中.政府间财政支出竞争的地区经济差距效应研究[J].开发研究，2011（2）：102-105.

（责任编辑：王铁军）

Abstract：From the perspective of financial competition，the paper analyzed the impact of fiscal competition on the scale of local government debt from theory and empirical aspects. The results show that in order to attract resources and promote economic growth，local government often considers the strategy made by other governments，through fiscal policy to compete，which cause the expansion of government debts. On this basis，the paper put forward relevant policy recommendations from the improvement of the current performance assessment mechanism，divided administrative powers and expenditure responsibilities between the various levels of government reasonably，strengthened the sense of responsibility of local government，established a risk pre-warning mechanism.

Key words：Local government debt；Fiscal competition；GDP championships