PPP改革这三年

何佳艳

5月18日，由财政部、中央财经大学和中信集团联合主办的“‘中国PPP良好实践国际研讨会暨‘中央财经大学PPP治理研究院成立大会”在京举行。研讨会上，来自国家有关部委、地方财政部门、国际多边双边机构、金融机构、高校和科研院所、企业等各界精英围绕中国PPP改革实践、深化PPP发展共识、PPP国际合作等进行了深入探讨。

中国PPP

发展道路正在形成

财政部于2013年底开始展开对PPP模式的推广工作，并于2014年发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，该文件被认为是我国PPP改革的总动员。

“2013年是中国PPP的初级发展阶段，PPP以分散管理、简单融资为主，还没有推进政府管理方式的转变；2014年是治理方式的转变，但2014年的改革到现在，我个人认为是PPP探索阶段。我国始于2014年的新一轮PPP改革是一次体制机制变革，重塑了政府、市场、公众的多元治理关系。三年来，中国PPP改革取得了很大的成绩。” 在“中国PPP良好实践”国际研讨会上，财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，实践表明符合中国实际的PPP发展道路正在形成。

焦小平表示，2013年底以来，财政部按照系统、整体、协调的思路，坚持物有所值、风险分担、全生命周期管理的核心要义，遵循依法合规、重诺履约、风险防范的原则，围绕转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源的目标，把握政府与市场、传统与创新、财政与金融的关系，会同有关部门，在顶层设计、项目示范、政策支持等方面开展了大量的工作。目前PPP已覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等19个国民经济领域。根据财政部全国PPP综合信息平台统计，已通过物有所值定量评价的335个PPP示范项目，比传统投融资方式减少投资1267亿元，平均每个项目减少3.8亿元。

世界银行常务副行长杨少林补充表示，截至2017年3月，中国中央政府PPP项目数据库已登记了12000多个项目，预计投资总额达10亿美元。

与可量化指标相比，更艰难同时也有着更长期影响的则是制度建设的持续推进。焦小平在谈及PPP时更着眼于政策和法规框架：“PPP三年的改革成效可以从三方面来总结：第一是建立了一套‘五位一体的制度框架；第二是按照统一大市场的建设，中国建立了比较规范的PPP市场；第三，PPP在当前改革中发挥了改革尖兵的作用，甚至带动了行政体制改革和财政体制改革、投融资体制改革。”

目前我国PPP法律、政策、指南、合同、标准“五位一体”的制度框架已初步建立。在法律、政策层面，与过去中央出台50条意见或60条意见、地方参考执行的模式不同，这轮深化改革更强调顶层设计。未来更多的改革将以中央重大决策为基点，中央是设计师，部委则应该做一个尽职的工程师，像具体的工作人员则应该做一个很好的工匠，把中央的顶层设计变成一个实际成果落地。“所以，我们在PPP的设计中，在传统的路径之外，加大了政策和法规的建设。预算法、政府采购法包括PPP条例的制定，都在紧锣密鼓地制定中。”焦小平透露。

在操作层面，国务院发布了一系列激励和规范的机制，更关键的是指导PPP怎么可操作、可执行。首先要有操作指南，改革路径明确、节点明确、流程顺畅。其次，PPP的改革是政企间平等的合作，所有改革的基点是合同的管理。就合同的管理而言，国家相关部委发布了合同指南，而且下一步会发出一些标准文本。

在管理层面，焦小平认为，PPP是一个精确化的管理，是按照绩效分配不是简单的资金融通，所以对绩效产出和绩效付费必须要有严格的标准，目前来说我们的标准体系还比较弱。

“正因为这一套从宏观到中观到微观的操作体系，才保证一个很好的理念、很好的思想、很好的战略能最终落地。”焦小平说。

在统一大市场建设方面，焦小平认为，通过三年的建设，中国PPP市场初步形成了格局，并已成为全球最大的PPP市场。就行业分布来说，目前PPP已经覆盖到19个行业，更重要的是，城镇建设、交通运输等行业的新的实践打破了过去PPP条款的束缚，带来了观念的思辨、管理方式的思辨。就地区分布来说，中部地区追赶发展地区发展得比较快。

在引领政府财政体制改革方面，焦小平认为，PPP是一个改革工具不是简单的融资工具，和以前的改革最大的区别是PPP不仅是市场化的融资手段，还是政府治理模式的改革，是公共服务供给方式新的解决方案。从目前来说PPP改革是走在前面的，是改革的尖兵，其他的改革也保护了它、推动了它，反过来PPP改革又拉动了其他的改革。例如PPP推动“放管服”改革落地生根。“如果法治政府、信用政府建设不到位，社会资本不敢也不会与政府进行长达20-30年的投资合作。”焦小平称。

PPP有一个核心的价值观，物有所值，这个概念在财政系统来说就是少花钱多办事，办好事。尽管在3年时间里，大多PPP项目仍处于初期阶段，但是“物有所值”，这个核心观念始终是重中之重。焦小平透露，目前从物有所值的简单定量分析来看，财政部项目库中目前最后招标的采购价比规划项目平均每个项目节省3.8亿元，传统项目最终决算价和当时的规划至少差40%。

而在上海的一个PPP示范项目中，这样的“物有所值”已经有所体现。焦小平表示，根据上海市委书记介绍，借助PPP项目，该市一个污水处理厂仅仅在建造环节即节省投资超过20%，如果考虑到其他周期的成本节省，效果将会更加明显。

以结果为导向的PPP模式还促进了公共服务供给集约化、规模化整合，有效解决了过去“条块分割、分散推进”成本高、效率低、不协调等问题，市场催生出一些新的商业模式，如全区域、全流域环境综合治理、园区开发、城镇化建设等项目。

此外，PPP改革还促进资本市场的创新和发展。焦小平表示，PPP入库项目14.6万亿，落地2.9万亿，存量还很大，目前资本市场中PPP的份额上升很快。

风险分配机制待完善

2017年之后是PPP的规范完善阶段。谈成绩之余，PPP项目实践中的各种问题也引人深思。

作为社会资本方的代表，中国政企合作投资基金公司总经理刘隆文直指PPP项目过程中的三大“不规范”：一是以民股持债问题为代表的融资环节不规范，这背后不仅反映权益界定不清晰，更暴露出项目参与者仅把PPP视为一次融资，而在一定程度上漠视后续经营、财务等风险；二是重建设轻运营的项目经营不规范，这极易导致项目轰轰烈烈开始，悄无声息终止，背离了项目建设的应有之义；三是PPP上位法暂时缺失的制度不规范，导致“九龙治水”，各部门、各机构相互掣肘，影响项目建设、运营效率。

中国交通建设股份有限公司执行董事傅俊元认为，政府履约能力问题、参与主体中企业沦为最大风险承担者、项目恶性竞争导致的收益回报低、融资渠道单一、项目经营年限设置不合理等问题，都将限制PPP的经营效率，同时也降低企业的参与热情。

焦小平也指出，目前各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资，社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在，市场存在“劣币驅逐良币”的风险。他认为，规范完善、控制风险、可持续发展是当前的重要任务，要解决这些问题，一是要创新和风险并重，以PPP进行政府兜底的融资必须遏制住；二是通过建立立法体系、制度体系，把权力关在制度的笼子里，制定市场规则；三是把成熟的实践经验作为一种日常的管理经验；四是政府要把“放管服”永远放到第一位，如果市场环境不优化，PPP不可能持续发展。

中国财政科学研究院副院长白景明表示，PPP绝对不是一种融资行为，既不是政府向社会资本融资，也不能理解成社会资本向政府融资，不是互相套钱的概念，它是一种联合投资，风险要共担；第二政府和社会资本合作，必须是一种平等的合作，绝不是单方面的投资行为。

联合国副秘书长、UNESCAP执行秘书Shamshad Akhtar指出，PPP的推进过程中有三个领域需要关注。首先，政府须建立完善的立法环境，通过PPP相关政策制度建设，推动社会资本参与。其次，要不断优化完善PPP项目筛选方式，并为其提供优先支持。第三，PPP推进过程中要提升治理水平，坚持透明原则，促进良性竞争，实现“物有所值”。