如何更好推行房地产开发项目代建公共服务设施模式

杨旭辉++李晓涛++韩伟

在政府财力有限、公共服务设施缺口较大背景下出现的房地产开发项目代建公共服务设施模式，近年来在北京已经有了一定数量的积累，代建的类型大致涵盖了教育、医疗卫生、社会综合服务管理、交通、市政公用等领域。从代建的效果看，确实对缓解财政资金压力、提高与住宅建设同步性等方面起到了积极作用，但随着早期代建设施陆续进入移交和使用阶段，也相应暴露出一些问题，要在今后几年继续大力推行这一模式，有必要对代建模式的适用范围、建设移交标准等进一步厘清。

划定适用范围

《北京市居住公共服务设施配置指标》（京政发[2015]7号文）明确提出，政府应担负起“保基本、兜底线”的责任，同时还要采取多种方式积极引导社会资本参与居住公共服务设施的投资、建设和运营管理。依据7号文精神，结合不同类型公共服务设施的自身特点，以及使用代建模式过程中的利与弊，建议对今后的房地产开发代建项目，根据公共服务设施类别划定代建模式的适用范围。

从以往的代建案例分析，采用房地产开发项目代建模式的主要是幼儿园和中小学。此类设施由于能为项目增添附加值，比较受开发商青睐，在代建设施中所占比重也最大。但从实际使用情况看，建议义务教育阶段和非义务教育阶段的设施应该区别看待。

幼儿园建议继续使用代建模式。随着二胎政策的放开，以及育儿理念的不断更新，本市幼儿园供求矛盾突出，居民对于幼儿园的需求也更加的多元化。仅仅依靠教育主管部门组织建设公立幼儿园，一时很难满足需求。幼儿园通常建筑规模不大，相关设计标准较为明晰，与居住小区建设的关系紧密，使用代建模式有利于实现同步性和多元化。从调研情况看，开发商和政府主管部门都没有反映突出的问题，表明相关运作比较成熟，各方认可度较高。

中小学建议原则上由政府投资建设。中小学使用房地产开发项目代建模式虽然提高了建设速度，增加了学位数量，但反映出的问题也比较多。最为突出的是开发商的逐利行为对义务教育资源的公共品属性造成一定的损害，引发社会问题。在部分新开发的区域，代建本是为了尽快解决教育资源不足问题，结果“学区房”的出现反而加剧了学位紧张，事与愿违。随着城市发展阶段从聚集转为疏解，大规模的住宅开发项目越来越少，代建学校的机会和必要性都随之减少，义务教育的缺口主要体系为“软件”的不足、优质资源的不均衡。为每一位适龄儿童提供义务教育是政府本身的职责所在，政府投资建设有利于统筹布局和保证公平性。因此，建议此类设施原则上一律由政府投资建设。特殊情况下需要代建，应在规划阶段明确服务范围，并禁止进行商业性宣传。

医疗卫生服务设施建议进一步明确标准。该类设施包括社区卫生服务站、社区卫生服务中心和各级医院，其中使用房地产开发项目代建模式的主要是服务中心级别的设施。结合前期的调研，代建的主要问题在于前期没有提出详细的建筑标准，导致开发商仅仅是建了指定面积的房子，位置、布局等不能满足使用要求。这一问题通过加强沟通、明确相关标准，可以得到解决。在此基础上，可以使用代建模式。

使用房地产开发项目代建模式的交通设施主要有公交场站和社会停车场两大类，需要分别对待。

公交场站建议由交通部门负责投資建设。对于绝大多数房地产开发项目而言，公交场站的建设和项目本体基本上是脱离的。此类设施对周边道路等设施的要求具有较强专业性，范围也不仅限于开发商项目所在地块内，需要对整个区域提前做出详细规划。接收方反映，建成移交时在转弯半径等方面经常不能满足线路运转要求，而且周边的建筑、道路已经建成，无法重新整改，只能闲置或当作停车场使用，反而是一种浪费。公交场站用地不需要分摊土地开发成本，建筑工程量也比较小，全部由政府投资建设，财政负担也相对较轻。

社会停车场代建中没有发现突出问题，而且投资额比较小，对项目整体的影响不大，可以使用代建模式。同时，鉴于社会停车场本身属于“准公共产品”，有一定的盈利空间，同样适合以其他方式引入社会资本进行多元化投资和运营，而且各方面探索成果已经较为丰富。因此，代建模式应该仅仅作为多元化中的一元，而不应成为主流。

市政公用设施应区别对待。房地产开发项目代建的市政公用设施主要包括三类。第一类是涉及最多的垃圾处理设施，属于具有“负外部性”的公共服务设施，对提升项目品质没有好处，开发商积极性也不高，通常采取能拖则拖、能躲则躲的策略。此类设施建议由相关市政环卫部门统一布局、提前建设。第二类是水电气热供给设施用房，专业性较强，通常为项目级配建设施，使用代建模式的社区和街区级设施较少，此类设施也不建议使用代建模式。第三类是邮政设施，相关运作比较成熟，没有突出问题，可以使用代建模式。

社区综合管理服务包含内容比较庞杂，涉及社区办公、文化、体育、养老、派出所等多种用途，也应采取差异化措施。

养老设施由房地产开发项目代建起步较晚，目前都尚未投入使用，问题也尚未暴露。但参考教育类设施的经验，预计随着老龄化水平的提高，养老设施的市场价值将逐步显现，可能会成为继“学区房”之后被开发商利用的又一大卖点。因此对公益性的养老设施和经营性的养老设施，应该作出清晰的划分。如果养老设施定位为公办，建议由民政部门负责投资建设，防止公办养老院出现与“学区房”类似的问题。与此同时支持社会资本自主投资、经营养老设施，实现多元化。经营性养老设施完全可以单独出让地块、单独立项，没有必要与住宅开发项目捆绑。

社区办公用房和文体设施等，一般在项目级中都要代建，社区级和街区级的设施只是在建筑面积上更大。各级设施都面临着标准缺失问题，在建立标准的基础上，在项目级代建的基础上增加社区级、街区级的代建也并非难事，因此比较适合使用房地产开发项目代建模式。

派出所、消防站等特殊用途的设施一般体量不大，而且专业性较强，不适合由房地产开发项目代建，实践中使用代建模式的本身也不多，建议不纳入代建模式适用范围。

完善代建模式

对于可以使用代建模式的公共服务设施，针对实践中的主要问题，我们提出了“政策到位、标准明确、沟通充分、流程规范”四个方面的政策建议。

首先要政策到位。

目前代建模式在办理相关手续时依据函、请示批复、会议纪要等低层级文件居多，有时甚至无政策可依，有必要在全市层面出台政策，让代建模式有法可依。

建议出台总领性的管理办法。建议由市住房城乡建设委牵头，规划、国土、发展改革、税务以及公共服务设施的使用部门共同参与制定。一是划定适用范围。建议采取“正面清单”的方式明确可以使用房地产开发项目代建模式的公共服务设施类型，清单之外的不允许与房地产开发项目捆绑。二是明确代建模式在规划、土地供应、立项、建设、移交各环节的基本流程，特别是针对在一般项目流程基础上增加的内容给出统一政策。三是统一明确产权归属，即代建公共服务设施的产权是放在专业管理部门、放在具体使用单位、放在国资委、成立专门的托管机构、还是由接收部门自己确定。四是明确制约手段，要求先完成公共服务设施移交，后办理商品房部分预售许可政策，令公共服务设施的移交与商品房部分的销售构成制约关系，促使开发商按时按质完成建设并移交设施。

建议出台相关的土地政策。建议由规划国土部门牵头出台政策，明确无偿代建的公共服务设施统一采用划拨方式供应土地；明确土地划拨手续在什么时候办理，需要哪些前置条件；明确土地出让金是直接免收还是先收后返，因施工误差多出来的建筑面积是否免收出让金。

建议出台明确的税费政策。建议由税务部门牵头出台文件，明确代建公共服务设施的各项税费政策。特别是明确移交环节产生的税费怎么交、谁来交，如何计算、如何减免等。

其次要标准明确。

标准问题已经成为代建设施顺利移交和使用的最大障碍。以书面形式明确标准，可提高建设效率，减少纠纷和二次拆改，也是对市场经济中契约精神的尊重。

建议提前明确设施性质。在规划阶段，最迟于土地出让之前就应明确公共服务设施的性质、服务范围等，写入土地招拍挂协议，并公之于众，同时要求开发商销售时在醒目位置公开这些信息。特别是幼儿园、体育场馆、停车场等可以是公益性也可以是营利性的设施，在姓公还是姓私的问题上不能含糊。

建议按项目明确建筑标准。公共服务设施的需求构成复杂，由市政府出台一个全市统一而又十分详细的标准比较困难。建议根据前期与使用部门的沟通情况，以项目为单位，将详细建设标准写入土地招拍挂协议，或在土地出让的同时，由开发商和使用部门签订代建（接收）协议。具体标准可以各类设施的行业标准为基础，结合实际需求进行适当调整。对于尚没有行业标准的设施，应由专业主管部门牵头尽快制定。达不到标准的政府有权拒绝接收，达到标准的应及时完成接收并为开发商办理预售证等手续。

建议制定代建协议模板。建议由市规划国土委或住房城乡建设委牵头拟定代建协议模板，征求其他相关部门意见后公布。并要求具体项目签订代建协议时在模板基础上进一步细化完善。代建协议模板的内容应包括公共服务设施的建筑标准、装修标准、性质、具体位置、移交时限、移交方式、接收方、违约责任等。

再者是沟通充分。

既保证沟通充分到位，又要符合行政审批制度改革方向，不能随意增加审批环节，重点还是要在政府部门之间建立沟通机制。

建议建立市级层面的统筹协调机制。由市规划国土委牵头组织，市住房城乡建设委、市发展改革委、市财政局及市级教育、卫生、民政等专业主管部门共同参与，定期召开联席会议。根据各领域的需求，对一段时间内重点代建什么、代建多少、主要建在哪、设施性质等问题给出方向性意见。

建议建立市、区两级沟通协调机制。市级层面与区级层面考虑问题的角度各有侧重，建议以市、区两级规划国土系统的联络为纵向骨干，建立沟通协调机制。通过区规划国土部门无法在本区层面协调的事项集中汇总上报，由市级规划国土部门联系其他市级部门协调解决。之所以选择规划国土系统，一是便于在前期阶段及时解决问题，二是规划国土系统在代建各环节与各方均有密切联系，便于汇总情况；三是因为该系统是直管，纵向联系较为密切、便利；四是借鉴丰台等区的经验教训。

建议明确要求各区将部门间沟通前置到土地出让前。对可能需要代建公共服务设施的地块，建议统一要求各区在出让方案确定之前充分听取使用部门意见。土地出让完成后，使用部门与开发商签订代建协议，此后各个审批环节均不再要求开发商出具使用部门意见材料，各部门也不得再提出额外要求。

最后要流程规范。

建议统一立项要求。对于立项的必要前置条件，特别是关于是否必须出具使用部门意见，是否要完成土地划拨手续等目前做法不一的问题，应给出全市统一的政策。建议统一在签订招拍挂协议的同时，签订规范的代建协议，并随后完成公共服务设施地块的土地划拨手续，此外无需再提供使用部门的书面意见，以减轻企业审批负担。对于保障房等非招拍挂方式供地的项目，也应在办理立项前签订代建协议。

建议统一联合验收。建议由住房城乡建设委牵头组织，在一般房地产开发项目現行竣工验收方式的基础上，应邀请公共服务设施对应的主管部门参与验收。已明确了具体使用单位的，应邀请使用单位一同参与验收。如代建设施没有达到代建协议中的要求，主管部门或使用单位可依据代建协议及相关文件规定反对通过验收，但不得以未约定事项为由反对通过验收。

建议统一接收部门。建议各区统一在住房城乡建设委下设立配套办（代建办），负责代建公共服务设施的接收工作，对于缺乏接收经验的使用部门，可由配套办（代建办）协助办理产权证。

（作者单位：北京市发展和改革委）