影响地方政府行为的因素分析

胡玲

摘要：地方政府是国家政权序列中的一个重要环节，是中央政府在地方的代言人，有责任无条件地服从中央政府的政策指令。同时随着政府改革的深化和政府间关系的变化，地方政府获得了较多的权力，成为相对独立的利益主体，有着自身的利益诉求。在双重身份的制约下，地方政府的行为受到诸多因素的影响。本文拟从权力配置、职能定位、政府绩效考评机制及文化传统四个角度进行分析，以期对优化地方政府行为提供帮助。

关键词：地方政府；权力配置；职能定位；政府绩效考评机制；文化传统

一、权力配置对地方政府行为的约束

新中国成立初期，我国采取的是计划经济体制，经济社会的运行都在政府的计划调节之下进行。政府机构的管辖范围广，权力高度集中，政府职能范围大，工作任务繁重，机构设置也随之增加，形成了典型的“大政府，小社会”，地方政府在中央的政策和指令下行事，其作用在于在辖区内推行中央政府的决策命令。这样的体制在当时对于国家政权的统一，社会的稳定曾起到积极的保障作用，然而其弊端也日益显现：政府机构膨胀，效率低下；部门之间权责不清，有利可图时蜂拥而上，追究责任时推诿扯皮；政府取代社会，社会自身的优势被压抑等等，都成为阻碍社会前进的绊脚石。改革开放以后，中央与地方政府的关系发生了很大的变化，总体的趋势是“分权让利”。通过一系列政策措施的推行，地方政府获得了一定程度的自主权，对辖区内各项事务的管理也逐步增强，这对于整个国民经济的发展和社会管理的有序化产生了一定的成效。但是，从总体上讲，我国政府权力的集分缺乏规范性，权责划分不明晰，中央与地方的关系始终处于“收放”恶性循环怪圈中。集权时，中央保持了高度的权威，但地方积极性被抑制，财政汲取能力弱，地方政府行为受到限制，对地方的发展不利；分权时，中央的权威被削弱，宏观调控能力下降，而地方政府积极性被激发，有较大的行为空间，形成“弱中央，强地方”格局。如何在权力的集分之间寻求最佳平衡点，既能保证中央的权威，达到宏观调控的作用最大化，又能充分调动地方的积极性，优化地方政府行为，同时有效地遏制地区封锁与恶性竞争，促进区域的协调有序发展，是新时期权力分配的关键所在。

二、职能定位对地方政府行为的引导作用

政府职能是政府研究范畴中的重要组成部分，它给政府行为规定了基本的任务和方向，不同层级的政府，其职能的侧重点也是有差异的。

目前，我国正处于社会的转型时期，政府对于经济的适度合理的干预和调控对于国民经济的健康稳定发展有着积极的推动作用，在此过程中合理的“度”是难以掌握的，也是最容易出现问题的环节。政府官员是地方政府的主体，同时也是“理性经济人”，在社会活动中也会追求自身利益的最大化。而地方政府又掌握着丰富的政治资源，它有能力也有动力利用手中庞大的资源体系寻租。地方政府往往通過政策诱导、劝说手段干预企业的生产经营，兼并重组等市场资源优化配置过程；通过税收、政府采购等手段强行设置贸易壁垒，阻碍商品的自由流通。从短期来看，地方政府的上述行为也许会带来地方经济的短期增长和繁荣，但是从长期来看，对于地方经济持续健康发展和宏观经济体制完善的破坏远远大于短期收益，无异于饮鸩止渴。在社会管理方面，由于公共物品所包含的外部效应及“免费搭车者”现象，使得现代社会在公共物品和服务的提供和治理方面出现“集体非理性”后果，因此为辖区内居民提供优质的公共物品和服务成为地方政府的重要职能。但是在现实中，地方政府的行为出现了偏差，为辖区内提供的公共物品和服务远远不能满足需求。

三、政府绩效考评机制对地方政府行为的导向作用

改革开放以来，我国确立了“以经济建设为中心”的发展观，随着国家管理体制的逐步建立与完善，这一思想得到社会的普遍认同，“发展则生，不发展则亡”成为地方政府发展的口号。反观近些年上级政府对下级的绩效考核，经济指标占很大比重，地方经济发展状况、经济增长速度、财政增长速度等具体的可量化的经济指标都被列入考核的范围。经济指标既是一种发展压力，同时又是一种发展动力。在这一机制引导下，地方政府官员将经济发展作为工作的重中之重，并将发展地方经济与自己的政治仕途挂钩，“懂经济、会经营”常常成为地方官员晋升的最佳筹码。下级政府积极通过各种方式创造政绩，努力取得上级政府的信任和支持，以不断改善其政治利益；在经济上，积极发展地方经济，保持经济的持续快速增长，以争取更大的权力和更优惠的政策；在社会事务上，他们要完成本辖区内的经济与社会管理任务，履行其管理职能，增加居民收入，扩大就业，以此获得自身的发展与地方社会对政府的支持。

四、文化传统对地方政府行为的影响

由于文化对政府行为产生影响具有潜在性、稳定性、长期性和普遍性的特征，因此常常被我们所忽视，但是它所对政府行为产生的潜移默化的影响却是客观存在的。一方面，文化传统通过思维定式、习惯等对一定范围内的个体的价值判断、行为方式等施加影响，当然其中也包括地方政府官员。在这种情况下，地方政府的种种行为也间接的受到影响。另一方面，在特定的社会氛围中，文化传统影响着社会的价值判断以及道德观念等，地方政府作为社会的管理者，必然会努力争取民众的支持。因此地方政府行为在一定程度上也会迎合社会的价值判断，文化对其的影响也就显现了出来。

综上所述，地方政府的行为受到诸多因素的影响，我们需认真反思，以期从根本上优化地方政府行为。

参考文献：

[1]任维德.地方政府能力与地区发展差距研究[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2007.

[2]沈荣华.中国地方政府学[M].北京：社会科学文献出版社，2006.