PPP融资项目落地难问题及对策研究

张 丽

(福州外语外贸学院 金融系，福州 350202)

PPP融资项目落地难问题及对策研究

张 丽

(福州外语外贸学院 金融系，福州 350202)

2015年以来，为解决地方财政紧张问题，各地积极推广应用PPP融资模式。然而，由于制度框架与法规体制不健全、项目收益不明确、项目风险难控制等原因，导致PPP融资项目实际签约落地效率并不高。因此，为促进我国PPP项目的有效推进，迫切需要完善相关制度，同时在强化政府市场意识、明确项目收益、锁定项目风险、加大金融支持力度、创新PPP模式等方面做出相应的改革，并调动社会资本参与的积极性。

PPP融资模式；落地难；成因；社会资本

2015年以来，全国经济下行压力不断加大，加之房地产市场的低迷，政府财政紧张问题凸显。为缓解财政紧张压力，财政部和发展改革委员会连续出台了一系列政策，希望引入民间资本提供公共服务，将PPP项目模式提升到了前所未有的战略高度。在此号召下，各级地方政府积极响应，在基础设施、社会服务等多个行业广泛推广应用PPP融资模式，但从实际成果数据来看，成效并不是十分明显。在已推广的PPP项目中，很多项目都处于无人问津的状态，找到合作伙伴的寥寥无几，社会资本也处于观望状态，实际参与的并不多，远未达到预期目标。因此，这一问题迫切需要尽快找到原因并加以解决，从而真正做到项目惠民。

1 PPP融资模式概述

1.1 PPP的含义

PPP模式又称为 “公共私营合作制”，是英文单词Public-Private-Partnership的首字母缩写，具体是指政府与社会资本之间，为了提供公共产品而进行合作的一种优化项目融资与实施模式。在这种模式下，私人部门发挥资金、技术、管理优势，政府部门则负责确定公共服务要求并进行必要的协助和监管，各参与方以“双赢”或“多赢”为合作理念，以特许权协议为基础，建立一种利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系。私人部门根据公共部门所设定的标准参与建造公共设施或提供公共服务，项目完成后通过向公共部门获得报酬或从使用者征收费用来获取较为稳定的收入,最终以低成本、高效率提供高水平、高质量的公共服务。

1.2 PPP的主要模式

世界银行根据社会资本在公共项目建设合作中的参与程度不同，将PPP模式分为外包类、特许权经营类和私有化三大类型。我国的PPP模式分类具体表现为购买服务、特许经营和股权合作。这种分类方式在大体上跟世界银行的分类相对应，且在实践过程中做了相应调整，更适合我国目前的国情。

1.2.1 购买服务

购买服务本质属于外包类。这种类型项目通常是由公共部门进行投资，社会资本在整个项目中只承包一项或几项职能，并通过政府付费实现收益，主要包括合同管理和委托运营等模式。政府采取这一模式的PPP项目，主要目的并不是为了融资，而是为了引进私人部门的高效管理技术和经验，优化公共服务的供给质量并提高财政资金的使用效率，满足公众对公共服务的多元化、个性化需求。

1.2.2 特许经营

特许经营是目前国内运用最广的一类PPP模式。这种模式的项目需要社会资本部分或全部参与公共服务投资，政府采取竞争方式选取合作方，并通过协议明确双方的权利、义务，社会资本和公共资本在合作框架之下共同分担项目风险，享受项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。在我国，特许经营模式主要应用在能源、水利、环保、运输、市政工程等领域。

特许经营模式中社会资本在整个项目推进过程中参与程度较深，是项目资金的主要供应方，在项目从设计、建造到运营的整个生命周期中处处都有社会资本的参与。采用这种模式既可以引入私人部门的资金，缓解政府财政压力，同时还可以引入私人部门的技术，提高项目的效率。此外，在整个过程中，公共部门需要根据项目的实际收益确定是否要向社会资本收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，所以特许经营类项目是否能够取得成功，在很大程度上取决于政府是否能协调好社会资本的利润和项目公益性之间的关系。

1.2.3 股权合作

股权合作类的PPP项目要求社会资本负责项目的全部投资，承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务等全部职责，简言之，就是项目的所有权归属社会资本。但这并不意味着公共部门不承担任何公共服务职责，公共部门要根据合同中注明的保证公益性长期约束条款监督私人部门的履行情况，确保项目健康有序进行。在此种模式下，社会资本对公共服务项目的参与程度最深，在PPP项目中相应所需要承担的风险也最大。

2 PPP项目应用现状

2.1 国家政策大力支持

据世界银行统计，从1990年至今的二十几年中，我国共推出1065个基础设施建设PPP项目，发展速度也十分迅速，其数目和规模不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国、加拿大等发达国家。2014年9月，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》揭开了PPP模式广泛运用的序幕；同年9月，财政部也陆续出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)等一系列政策，以鼓励社会资本参与政府项目投资，并从操作流程、项目合同、招标采购、项目实施等各环节规范了PPP融资模式；2014年12月，中国发展改革委员会也出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《通用合同指南》，进一步完善了PPP融资模式的法律依据； 2015年3月，发改委联合国家开发银行共同出台了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求地方发展改革部门加强协调，积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体。

总之，目前的PPP市场一片火热，政府工作报告中屡次提到PPP，两会代表委员热议PPP，从国家到地方都推出了大量的PPP项目，2014—2016年，国家与PPP模式相关的政策、通知出台了约54条之多。可以看出，政府高层对于运用PPP融资模式参与社会建设是十分重视的。

2.2 实际落地情况不容乐观

2014年起，国务院、国家发改委、财政部相继出台了一系列与PPP相关的政策。在地方政府债务高企的情况下，PPP项目因其用小资源撬动大项目的特征，受到各级地方政府的热捧。到目前为止，财政部PPP项目库总数达到7110个，投资需求82750亿元。然而，尽管国务院、国家发改委、财政部、国家开发银行等机构部门都在大力推动PPP模式在我国的发展，地方政府也积极响应，根据当地特色需求推出了若干PPP项目，但是这些项目很多都处于无人问津的状态，项目的实际签约落地情况并不乐观。截止2016年6月，财政部共有352个项目进入执行阶段，签约金额4954亿元，项目的签约率约为37%(如表1所示)。由此可见，PPP项目大多处于剃头挑子一头热的尴尬之中，没有达到预期目的。

表1 我国大部分省份PPP项目签约概况

注：数据来自财政部PPP项目库。

3 PPP项目推进难以落地的原因

3.1 体制不健全导致交易成本高

PPP模式的基本合作框架是建立在契约基础之上的，是通过合同将政府和社会资本联系起来的，所以在签订合同过程中就需要考虑交易成本的问题。而且由于公共服务项目的长期性以及经济政治环境的不确定性，PPP项目对于体制机制有着天然的敏感性。也就是说，契约的不完全、体制机制的不健全会导致PPP运作交易成本提高，影响社会资本的进入。目前，我国关于体制机制存在的问题主要表现如下：

首先是制度不完善。当前我国关于PPP项目的立法完备程度不足三成。一方面，某个部门或地方政府只有在设立PPP项目时才会制定出台相关的法律法规，缺少从整体社会规划角度出发的立法，而且法规层次较低，法律效力不强，同时法规操作性也受到了一定的制约，实施起来困难重重。另一方面，PPP项目所涵盖的内容多，所涉及的程序十分复杂，包括地方财政预算、工程招投标的实施、投资项目的管理、项目评价、价格监督管理等多方面的工作。而目前的法规尚未形成完整的政策体系，实施起来有缺漏，有冲突。

其次是体制不健全。一是政府并没有根据PPP项目所具有的特点设立专门的办事协调机构，导致决策缺乏总体考虑和长远设计。二是PPP项目的立项审批流程创新不足。由于没有做到具体问题具体分析，没有根据不同PPP项目的特征设计专门的、有针对性的审批流程与项目评估标准，所以大大降低了PPP项目实施的效率。三是政府缺乏对PPP项目的规范与指导，从而导致PPP项目缺乏可持续性。

3.2 PPP项目收益难以满足社会需求

目前，地方政府在PPP招标过程中缺乏市场意识，往往是因为债务压力大，财政上有资金缺口，为解决融资需求,才把PPP当成灵丹妙药大力推行，导致大部分PPP项目在经济性分析上难以满足社会资本的要求。在采用PPP化解地方债时，收益稳定的优质项目，政府往往不会让给社会资本，而收益低的项目即使折价给社会资本，也未必能引起社会资本的兴趣。这种矛盾导致目前的PPP项目大多是一些公益性项目，其公共服务属性导致其不能从项目中获取超额收益。据市场测算，如果一个项目的投资收益率低于12%，就很难吸引社会资本投资。

除此之外，现今的PPP项目还存在前期投入资本额大、运作管理效率低下、盈利模式模糊不清等问题。而且像投资回报率以及项目的净现金流等这类财务数据很难测算，即使是已有数据的可靠性也有待商榷。这些弊端都导致社会资本无法准确把握PPP项目的未来实际收益，从而使其对项目望而却步。

3.3 社会资本难以把控PPP项目风险

PPP的基本特征是利益共享、风险共担，但在实际推进过程中，政府和社会资本的地位悬殊，社会资本对风险控制缺乏主导性。由于PPP项目投资大、周期长，在整个存续期内存在众多的不确定性因素，如原油、钢筋价格波动等，使得社会资本难以把控PPP项目的实际风险，对实施PPP项目心存戒备。多年以来，地方政府部门在换届时经常会出现“新官不理旧账”的情况，因此，与之相伴的政策风险和地方政府的信用问题，就成为PPP项目实施面临的不确定因素。由此可见，地方政府在以往项目推进过程中暴露出来的执行力弱、运营效率低以及缺乏契约精神等问题，是导致社会资本顾虑重重、对PPP项目持观望态度的重要原因。

3.4 PPP项目中社会资本的融资成本较高

公共设施和公共服务项目对建设资金需求量往往都十分巨大，PPP项目公司成立后通常需要进行大量融资。我国私有资本在近些年得到了飞速的发展，但私有资本资金规模相对国有资本依然较小，信用等级相对偏低。而从国内来看，目前银行信贷仍然是企业最主要的融资渠道，因此，即使现在央行连年降息，社会资本在通过现有融资渠道获得资金的成本和难度还是较高。而且PPP项目的公共产品属性导致资本在整个项目中获得的收益相当有限，这种情况下，较高的融资成本就成了阻碍社会资本参与PPP项目的拦路虎，PPP项目本身对社会资本的吸引力就会下降。

3.5 现行PPP模式单一

长期以来，我国PPP项目主要是以BOT模式为主，公共部门和社会资本之间往往需要经过一个长期的调查了解过程，针对项目要进行若干次的谈判和磋商，这些都导致项目前期过长，投标费用过高。同时，机制不灵活也降低了私人企业引进先进技术和管理经验的积极性。此外，参与项目各方还可能存在某些利益冲突，也会对融资造成障碍。总之，这些不利因素都在客观上限制了BOT模式的推广应用。

4 对策与建议

4.1 健全相关制度，调动社会资本参与积极性

首先，国家应出台PPP相关法律法规，创造良好的政策法律环境，鼓励、调动社会资本参与到PPP项目中来。一方面，应能满足各种不同形式PPP的法律要求，对部门或地方政府审批权限、PPP的应用范围、PPP项目申报、审批流程进行细化，明确规定政府监管与公众参与制度等，完善针对PPP项目的财政规则与会计准则，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。另一方面，要努力构建一套完整的PPP政策体系，体系中应包含PPP可能涉及到的各个领域，加强部门间的相互配合与协调。

其次，制订详细的PPP操作指南。在完善PPP法律法规的基础之上，应针对特定项目制订更为具体的操作程序和实施细则，并设计项目评估依据以及参数设定等方面的工具，实施标准化，一切有章可循，从而提高项目实施的效率。

再次，转变政府职能，调整组织机构，构建有效的组织管理体系。建议设立专门的中央级别的PPP管理机构来对PPP项目进行统筹安排。该机构应积极参与PPP的立法与政策制定，对项目实施过程发挥协调与规范的作用，全面负责全国PPP项目的有关事宜。各地方也可成立相关机构配合中央。

4.2 强化市场意识，明确项目收益

首先，实施PPP项目的原因之一是吸引社会资本，因此政府必须增强市场意识，树立正确的“共赢”理念，准确认识PPP模式的功能和特点，转变政府职能，将类似项目融资、规划、设计、建设、运营、维护等一系列可以由市场自身进行高效配置的环节全部交由市场去运作。但是，政府在整个项目的生命周期中并不是完全无所作为，基于PPP项目公共物品这一属性，市场在运作过程中难免会存在失灵和资源配置的效率丧失，所以政府作为PPP项目的发起者，必须全程对社会资本进行有效监管，保障项目所提供的公共服务和基础设施的质量。项目中所涉及到的重大事项，政府不能独断独行一票否决，而要依照法定程序同社会资本协商解决。只有政府在整个PPP项目的存续期间做到“有所为，有所不为”“既不越位，也不缺位”，才是项目顺利推进的关键。

其次，政府要回归经济学本质，不要把PPP模式当作解决一切债务问题的灵丹妙药，在选择推行和进行PPP项目设计时，要进行详细的运营期经济分析，仔细筛选可供实际推行的PPP项目。另外，针对每个筛选出的PPP项目进行SWOT分析，仔细核算项目的实际收益和投资等指标，给出明确的回报期限和获利空间，从而让社会资本能够更加直观地看到项目未来合作的空间和可能。对那些没有营业性收入的公共设施、公益项目，则可采取两种模式确定收益：一种是政府回购模式，即通过对项目的未来收益进行仔细测算和认真分析，初步设定回购年限和回购价格，以鼓励社会资本投资；另一种是为PPP项目设计固定的回报率，进而吸引社会资本。

从总体上讲，PPP项目能否落地与项目本身有无利益空间有直接关系，也与政府的市场化意识密切相关。因此，政府必须考虑怎样优化设计才能让PPP项目有利可图？怎样将PPP项目的优点量化才能进一步吸引社会资本？

4.3 遵守契约精神，平衡项目风险

政府和社会资本在PPP模式下的合作是一个动态过程，这个过程具有很强的不确定性，试图通过正式合同来穷尽各种可能性的想法是不切实际的。所以，PPP模式要发展，就需要合作双方都具有契约精神并建立相互的信任。项目立项后，要设立专门的监管机构，对PPP模式中的合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现双方利益最大化，从而使PPP模式顺利发展，得到理想的效果。一方面，政府要有契约精神，在整个PPP项目执行期间保证政策的稳定性。而且在项目开始之前，对于政府和企业的责任范畴要进行详细规定，包括项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定等。另一方面， 在PPP项目合作中，私人部门看似地位较弱，但也存在一定的自主空间，因此也要受契约精神的约束。总之，风险要由能应对这一风险的一方承担，政府部门主要承担宏观层面的风险，而社会资本则承担微观层面的风险，从而做到真正的利益共享、风险共担。

4.4 强化金融支持，拓宽社会资本融资渠道

PPP项目大多具有公益性质，相比普通贷款期限更长，环境变化的可能性较大，因此商业银行对PPP项目提供融资的积极性不高，已签约的PPP项目基本都是股东担保融资，这在力度上显然是不够的。在这种情况下，政府应出台相关指导方针，引导整合包括商业银行、证券、保险、信托等金融资源为社会资本参与PPP项目提供资金支持。首先，有关部门要先出台相关政策，推动并鼓励金融机构创新符合PPP特点的金融服务。其次，融资行为也要相应提前，在项目开展阶段就引入金融支持，这样在项目落地后就可以第一时间获得融资。再次，要发展多样化融资方式，不能单纯依赖银行信贷，允许保险基金、社保基金参与PPP项目。最后，要加强监管，保证金融支持的安全性，确保金融机构支持PPP项目没有后顾之忧。

4.5 引入专业中介机构，创新PPP模式

PPP项目涉及领域复杂，有工程管理、财务金融、法律税务等等，依靠政府和某一家社会资本难以做到项目成效最优化，所以要引入专业的中介咨询机构为PPP项目提供智力支持，根据其对项目评估、财务分析、风险预测、资金融通、执业行为规范等方面给出的指导性意见，可以使项目方案更加严谨，各方利益分配更加合理，最终保证项目的低成本、高效率和可持续发展。通过这种模式，再总结原有BOT模式下PPP项目的融资经验，并借鉴国外私人融资计划(PFI)的做法，不断创新PPP模式在各个不同领域的融资模式，有条件地开展以政府购买公共服务为核心的新型PPP模式推广试点。重点探索新模式下PPP项目的管理与运营模式，并通过试点中发现的问题进一步完善整体PPP政策环境。

5 结语

新型城镇化是本届政府的重要改革举措之一，是未来我国经济发展的主要推动力，而城镇化过程中的公共服务项目建设必然需要大量的资金投入。与此同时，随着经济下行压力增大，房地产市场热度逐渐回落，地方政府的土地财政难以为继，因此巨大的融资需求导致地方政府必然要寻求与社会资本的合作，PPP融资模式是十分适合当前我国国情的，PPP将来应用的领域也将会逐渐扩大。然而，目前PPP项目实施中所暴露出来的“上热下冷”难落地的问题也值得我们关注。国家需要进一步降低企业的准入门槛，并创新推广新型的金融支持模式，让更多的社会资本有意愿、有能力参与到公共服务的提供中来，使PPP模式进一步“落地”，使PPP模式真正成为社会发展的助力。

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[4] 徐杰玲，韩士专.政府和社会资本合作项目“落地难”的关键因素及对策研究[J].南昌航空大学学报(社会科学版)，2016(2)：31-35.

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责任编辑：沈 玲

Analysis of Difficulties in the Implementation of PPP Projects and the Countermeasures

ZHANG Li

(Financial Department, Fuzhou University of International Studies and Trade, Fuzhou 350202, China)

Since 2015, in order to solve the lack of local finance, local governments have actively promoted the PPP model. However, the facts that the existing institutional framework and regulatory system are not perfected, the project income is not clear, the project risk is difficult to control lead to the low efficiency of implementation of PPP financing projects. Therefore, in order to promote the effective advancement of PPP projects in China, it is urgent for the government to perfect relevant systems, at the same time, to carry out reforms in strengthening governmental market consciousness, clarifying project benefits, controlling project risks, increasing financial support and innovating PPP mode, so as to mobilize the enthusiasm of social capital participation.

PPP mode; difficult to implement; cause; social capital

2016-12-20

福建省教育科学“十三五”规划项目(FJJKCG16-475)

张丽(1987-)，女，山西长治人，讲师，硕士，主要从事金融经济研究。

F812.2

A

1009-3907(2017)05-0022-06