农村水环境治理中的政府主导与农民参与

俞辉

摘要：随着农村社会经济的发展，农村水环境恶化逐渐成为制约农村社会经济进一步发展的严重障碍。“大包大揽”式的全能型农村水环境治理策略逐渐式微，成效不显著，甚至出现了“边治理、边污染、忙应对”的恶性循环。基于农村水环境的公共物品属性及当前治理困境，认为只有通过优化政府动员方式，有效引导农民积极参与，形成中国“善治”意义上的“政府主导，农民参与”方式才能突破困境，使得农村水环境在较大程度上得到一定的改善成为可能，实现可为。

关键词：农村水环境；政府主导；农民参与；治理逻辑

中图分类号：F321.42 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）10-1993-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.10.049

Government Dominance and Farmers Participation in Proceis of Rural Water Environment Governance

YU Hui

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China）

Abstract： With the development of the rural social economy， rural water environment has gradually become worse and worse， andit is a serious obstacle to the further development of rural social economy. “Do” type universal rural water environment governance policies have gradually faded， and which have no significant results， even appeare the vicious circle， which consists of “governance， while pollution and busy dealing with”. Based on the public goods attribute of the rural water environment and the current governance dilemmas， this paper argued that only by optimizing the government mobilizations， effectively guided farmers to actively participate in， the formation of Chinas “good governance” in the sense of the way of “government dominance， farmersparticipation”， to broke through the dilemmas， and made the rural water environment in a large extent， had been improved to a certain possible， and implementation could be.

Key words： rural water environment； government dominance； farmers participation； governonce logic

自20世紀80年代以来，城市环境问题引起了极大的关注，中国在治理城市水环境问题上制定了相关的政策法规，但针对农村水环境方面的法律规范却很不健全，仅有的《水法》、《水污染防治法》及《环境保护法》等几部法律，均少有涉及到农村水环境的治理方面。由于针对农村水环境治理方面法律法规的缺失，政府对农村水环境保护投资的不足以及存在针对水环境治理的城乡二元社会结构，导致了农村与城市的发展差距越来越大，本可以“青山绿水”为优势和特色的农村环境面貌一去不返，甚至可以说农村环境污染严重程度不亚于城市环境的污染程度。基于农村水环境的现实困境，传统型的管理手段急需改革，农村水环境保护工作迫切需要寻找一个新的突破口。

1 中国农村水环境的现状

水是生命之源、生产之要、生态之基。当前，农村水环境污染严重，制约着农村经济的可持续发展，阻碍着全面小康社会的顺利建成，农村水环境治理存在着特殊的困境。一方面，农村水环境的典型公共物品属性使得其治理过程中，有效的集体行动难以形成。投资大、见效慢，政绩不明显，政府部门不愿意承担治理责任；企业等市场机制由于现实的利益驱动使得投资积极性不大；农村居民因地域分散、涉及人员众多等“编外人”意识强烈，参与的积极性和主动性低。另一方面，国家一直存在的城乡二元结构，根据《中国环境统计年鉴（2014）》可得知，农村环境污染治理投资明显低于城市（表1），使得许多重城市、轻农村的政策得以出台，针对农村，出现了资源投资力度小，中央政府与地方政府间权责不明确，同级政府不同部门之间相互扯皮推诿等问题，使得农村水环境污染“无人监管、治理不足”现象严重。

1.1 农村水环境的基本属性

按照公共物品的理论，农村水环境属于典型的公共物品。公共物品的两个重要特征是其在消费过程中的非排他性和非竞争性，伴随着两个特征，不可避免地会导致“搭便车”等外部性问题的出现，从而使得收益的外溢或者成本的分散，形成社会受损，社会无效率的结果。正如埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》一书中介绍的三种模型：哈丁的公有地悲剧、囚徒困境及集体行动逻辑。在农村水环境治理中，由于个人理性导致了集体行动的困境，相关的政策法规无法出台，即使出台也没有得以正确、有效地贯彻实施，甚至贯彻落实后，后续的监管保护工作也存在种种问题，最终导致农村水环境污染加剧，国家、社会和个人的利益均受损害。所以，由于农村水环境存在显著的外部性问题，在完全市场条件下，市场机制由于其本身的缺陷很难完全实现公共物品外部性的内部化，或者说市场机制对于这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的。所以，在这样一种现实条件下，农村水环境的治理需要政府的干预来解决市场失灵问题，但传统的政府管控手段已经不能适应农村水环境的保护工作，“边治理、边污染、忙应对”现象便是最好的说明。需发挥政府和市场两只手的作用，同时充分发挥政府的主导作用，从而真正实现农村水环境治理过程中的外部问题内部化。

1.2 农村水环境的现实问题

中国“三农”问题由来已久，正如陆学艺所说“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，农业生产废水的大量排放，农药、化肥过量地使用以及农民生活污水、生活垃圾的随意处置均严重威胁着农村环境生态。且在新农村建设过程中，为实现农业的产业化，农地规模化经营导致农业废水显著增多，集约化的养殖场布局不尽合理。其中，对农村水环境影响较大的大中型集约化畜禽养殖场约80%分布在人口比较集中、水系比较发达的河湖周围，直接导致农村水环境的污染加剧。这些涉及农村水环境污染问题，进一步加重了“三农”问题，直接影响农村的社会经济发展。农村规划不科学，社会上农村社区建设轰轰烈烈，但是与农村居民日常生活有关的污染防治配套设施建设明显落后于新农村建设步伐，出现了环保配套设施与环境规划严重缺位现象，一定程度上加剧并扩大了农村面源污染。从《中国农村统计年鉴（2015）》可以看出，农用化肥、农膜和农药使用量逐渐增大（表2）。官方数据还显示，中国农村有3亿多人喝不上干净的水，农村每天产生近百万吨的工业废物、生活垃圾，并随意排入农村居民日常生产、生活的水域，导致农村水环境问题日益严重。

2 新中国成立后中国农村水环境治理策略的变迁

建国后的中国农村可以说是“全能主义”（totalism）宏观政治社会的缩影，国家政权对农村基层社会管理的控制，突出体现在国家政权建构的基层管理体制对农村社会生活的绝对垄断，特别是对农村公共事务活动进行“大包大揽”式的干预控制。农村水环境治理作为一项典型的农村公共事务活动，无不例外地成为全能型政府的触手延伸的重要部分。同时，基于农村水环境污染的加剧，农村社会经济发展放缓等现实原因，由中央到地方再到基层的各级政府都高度重视，对农村水环境治理也提出“降低污染增量，减少污染存量”的口号，治理时间紧急，治理难度加大，在压力型体制的政府传统运作逻辑下，更进一步生成了农村水环境治理困境。改革开放以后，经济体制改革过程中引入市场机制，并且取得了一定的显著成果，政府部门和学术界都在考虑并实现政府和市场两只手的配合，至此，针对农村水环境管理也试图充分引入市场机制。然而，农村水环境具有公共性，使得私人市场部门不愿意介入其中，与此同时，政府由于自身财政、治理能力以及传统的行政管理手段惯性等原因，无暇顾及或者没有重视农村水环境的治理工作，随着农村人民公社的解体，原本能够调动起农民积极性的环境也消失了，这就导致了政府、市场及农民主体的“三失灵”。

2.1 农村水环境治理策略的解构依据

传统的政府干预方式，在对农村水环境保护过程中已经出现了很多问题。尽管改革开放后引入市场机制，一定程度上减轻了政府的财政负担，国家对农村公共事务的监管起到了一定的作用。但在高度计划经济体制惯性影响下，行政化色彩过于浓厚，政府始终占据最重要的位置，所有政策都是在政府强力动员下实行，在对农村水环境保护工作中，仍然存在明显的问题：

1）政府部门横向职能交叉，管理不到位。目前农村水环境监管体制存在的最大缺陷就是“垂直分级负责，横向多头管理”，很显然，农村水环境管理涉及到水务、住建、农业等多个部门单位，分工不明确，不能形成有效的合力。

2）水管理法规不配套，技术规范体系不健全。现行的关于农村水环境的法律法规存在明显的漏洞，传统行政管理方式只重视城市水环境的保护，长期忽视农村水环境的管理工作，城乡二元分割体制下，城乡差距逐步增大，农民面临巨大生存压力，无力顾及污染控制；农村产业结构单一，劳动密集型的小规模农业生产加大了面源污染控制难度；留在农村的农民环保意识较差以及农村环保人员和环境保护设施供给不足等问题[6]，使得农村水环境污染得不到有效治理。

3）对农村水环境的投资渠道不畅通。中国在20世纪80年代实行财政包干体制，水环境管理由中央投资直接下沉到基层，使得农村水环境投资愈发捉襟见肘，并且因长期集权化管理体制的影响，农村水环境保护长期缺乏合作的传统，针对农村水环境治理的多元化投资渠道尚未打通，吸引企业进行投融资的市场机制制度框架也没有建立起来，使得农村水环境治理的局面很被动。

除此之外，由于农村公共事物不仅不能给乡镇基层政府带来效益和收入，财政还要付出，再加上上级政府没有对基层政府这方面的职责进行有效的考核，使得政府缺少农村水环境保护工作动力，将责任推给市场、塞给农民，集体行动困境的逻辑不可避免。

2.2 农村水环境治理策略的建构逻辑

基于农村改革的推进及农村水环境污染的严峻形势，旧的监管模式已经不适应当前农村水环境治理现实，政府必须改变陈旧的管理手段，避免继续陷入“边治理、边污染、忙应对”的恶性循环，应紧紧把握农村基层社会管理转型，寻找新的农村水环境治理逻辑，实现农村水环境治理从高度集权的单向化管理向以“政府主导、农民参与”的多元治理格局转变。

如果只是简单地引入多个治理主体，建立起农村水环境的合作治理机制，或者说只是摆脱以往单向的集权化“政府统管”模式转而趋向多主体的“合作治理”，没有形成更科学、高效的政府主导、其他主体的多元合作治理，那正如俞可平指出的那样，尽管治理机制能够解决“市场失灵”和“政府失效”所导致的某些问题，但同时也存在“治理失效”以及其他问题[5]。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。所以，为克服治理失效，俞可平[6]提出了“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会治理过程，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

基于中國的社会现实，国家权力太过强大，市场发育及公民社会的培育相对滞后，所以简单地将市场机制引入农村水环境保护中，可能会出现企业等市场主体不能有效地加入其中，由于经济利益的驱使以及当前农村水环境保护政策的几乎真空现象，农村水环境治理这一公益性强的活动，不能满足企业等市场主体的利益诉求，没有政府的主导，而是纯粹地增加市场主体不能实现对农村水环境污染困境的突破。并且，在农村水环境治理过程中，农民个体的积极性提升困难重重。农民是农村水环境的直接维护者、破坏者与受益者，是一个矛盾体。

一方面，农民个体作为“理性经济人”，不可能有很大热情主动治理农村公共社会事务，另一方面，农民日常的生活离不开农村水环境，农村水环境的污染也使得农民的利益受损。在中国无论是村民（社区）自治组织，还是民间组织、大众传播媒介，基本还处于国家的“怀抱”之中，其自主性和自治性的性质远没有体现出来，国家与社会的关系模糊不清。因此，政府发挥主导作用的同时，依靠农村基层社会内部的自主培育必不可少。政府应该看到，农村居民依然有着农村水環境的治理诉求，充分挖掘治理的有效性才是政府治道的价值所在。

3 中国农村水环境治理的突破路径

针对农村水环境治理的集体困境，埃莉诺·奥斯特罗姆有着独特的视角，她指出，一群相互依赖的群体可以把自已有效地组织起来，实现自主治理。因此，需立足中国政府的特殊性前提，有效发挥政府所具有的强大作用，并充分认识到农民对农村水环境的价值诉求，从治理农村水环境的外部、内部同时发力，构建起一个“政府主导，农民参与”的农村水环境治理新策略。

3.1 “多元协同”式的竞争—合作策略

要实现“政府主导、官民协同”的多中心公共事务治理模式，必须增强以政府服务为基础的多元化社会容纳能力，从而构建与农户需求相匹配的协作服务格局。政府在农村水环境治理工作中，必须看到三点：

1）政府必须厘清自己的职能。传统的集权型农村水环境管理导致的问题已经严重阻碍农村社会经济的发展，已经不适应农村基层社会管理的转型，政府应该从那些管不了也管不好的领域退出，从而管那些应该由政府管且只有政府才能管好的事情。

2）认清农村水环境现实状况。当前农村水环境的投入资源显著偏低，城乡二元结构导致农村水环境逐步恶化，并且现存的水污染配套资源的管护工作也存在问题。

3）必须认识并重视到农民的现实需求。从当前来看，只有政府认识到现实情况，从自身做出根本性的转变，主动引入市场、社会等重要主体，培育起能够与政府实现竞争与合作的主体，才可以极大地扭转农村水环境治理中的消极影响，突破农村水环境治理的逻辑困境。

3.2 因地制宜地发挥好政府主导作用

基于农村水环境的公共属性，政府权力下放的同时必须发挥主导作用。因此，在对农村水环境治理的转型中，政府的角色无疑是至关重要的。政府既要有意识地下放或分散权力，同时又要具有较强的控制力，以制定“道路规则”并监督实施，从而实现对权力的整合一体化。

1）逐步修订完善相关法律法规。重点关注农村水环境的保护工作，加大对农村水环境治理资源的投资力度，实现城乡水污染同一力度治理。

2）进一步探索农村水环境保护市场化运作模式。加快农村水环境保护工程的投融资体制改革和运行管理机制创新，建立促进环境友好型社会建设的资源环境税收政策和消费政策。积极引导企业等市场主体的加入，收取企业排污费建立专项治污资金，利用专项款实施对企业的奖惩。

3）加快建立覆盖全国的农村环境监测体系。推广农村水污染治理经验，重点防控农村水环境污染，并且将农村水环境治理绩效纳入政府管理考核，倒逼政府重视农村水污染监管工作，并建立地区间经验交流平台，推广经验。

例如浙江“五水共治”治水过程中，总结了对包干河道的断面水质达标、水环境改善负责的“河长”制；金融机构与省财政厅对接，采用股权基金模式提供融资；政府招标企业并引入第三方考核治污水；因水质反弹等被收回奖励的长效奖惩机制等经验，值得借鉴和推广。当然，政府主导作用的强弱也要因地制宜，对于东部等发达地区，农村基础设施较好，农民环保意识较强，政府可以加快培育民间环保组织等，为构建竞争—合作的农村水环境治理体系孕育充分的条件；针对中西部等欠发达地区，政府就应该强化主导作用，加大引导力度，利用现有的环保机构向农村延伸，并逐步向农村配备有技术、懂业务的环保人员，并积极开展环保教育等。

3.3 引导农民积极参与治理

进一步研究农村水环境的治理发现，组织动员起农村居民也是农村水环境治理“最后一公里”困境的行动主体[11]。所以，要提高农村居民对农村水环境治理的积极性、主动性，首先应该保证农民享有充分的知情权。尽管农村水环境具有公共物品的属性，农民个体不大可能主动采取行动实现集体利益，但是，农村水环境也具有特殊性，它涉及每个农村居民，并且水环境的污染会世世代代延续下去，这也是农民会考虑到的重要方面。

1）加大农村水环境保护宣传力度。利用村民委员会及培育民间环保小组扩大宣传影响力，也可以开展环保文化进村进户活动，提供公共文化服务平台，从而实现国家项目、财政等物质资源下乡的同时，环保意识等精神资源同步下乡。

2）保证农民的监督权、参与权和决策权。中国公民社会是不成熟的，国家与社会的权力界限是不明晰的，以致于政府行为经常“越界”和政治权力的无节制运用，因此不成熟的社会自治组织更多的是无能为力。显然，确保农民的监督权、参与权和决策权，对增强公民意识，培育公民社会具有重要意义，也有助于以一个平等的姿态与政府开展竞争和合作，实现农村水环境的有效治理。

3）提供良好的制度环境，农村内部开展有序竞争。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说，有一套行之有效的机制，使得在一定区域的农民能够形成相互依赖的关系，这样自主治理也有可能实现，因此完善农村社会组织制度，真正实现农民的自我管理、自我服务和自我发展，同时，基于奥尔森的集团分层理论，划分出小集团，提高实现集体行动的可能性，可利用现有的农民生产小组，治污到组到户，开展农村水环境治理有效竞争。

参考文献：

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[2] 曹海林.农村水环境保护：监管困境及新行动策略建构[J].社会科学研究，2010（6）：113-118.

[3] 洪大用，马芳馨.二元社会结构的再生产——中国农村面源污染的社会学分析[J].社会学研究，2004（4）：2-3.

[4] 徐理响.从动员式参与到自主式参与——农村公共事务治理中的农民角色分析[J].学术界，2011（5）：45-51.

[5] 汪庆华，郭 钢.俞可平与中国知识分子的善治话语[J].公共管理学报，2016，13（1）：4.

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[7] 杜焱强，苏时鹏，孙小霞.农村水环境治理的非合作博弈均衡分析[J].资源与环境，2015，31（3）：323.

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[10] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000.

[11] 刘建平，陈文琼.“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析[J].中国行政管理，2016（2）：49-51.