浅谈土地存量规划背景下的旧村庄改造

沈一慧

福建省建盟工程设计集团有限公司（350000）

浅谈土地存量规划背景下的旧村庄改造

沈一慧

福建省建盟工程设计集团有限公司（350000）

自从改革开放以来，诏安县的社会经济、城镇建设水平不断提高，但也形成了大规模的旧城镇、旧村庄以及旧厂房，带来土地使用效率低、产业发展低端等问题。自2011年，诏安县开始推进“三旧”改造工作，笔者根据近年来在诏安参与的一些“三旧”改造工作经验，重点以《诏安县中心城区三旧改造专项规划(2016-2020)》为例，具体阐释旧村庄改造编制过程中遇到的问题以及解决的手段，为今后旧村庄的改造工作提供经验借鉴。

“三旧”改造；旧村庄改造；存量规划

1 旧村庄改造遇到的难题

旧村庄指的是中心城区内建设年代久远，存在安全隐患，设施配套，环境差，与未来城市功能不相符、在重要的空间节点、路径、界面上与城市风貌不协调的空心村、破村、小型村和私宅。

旧村庄改造一直被认为是我国城镇化进程中遇到的最难问题：一是自留地、宅基地、工业用地形成了错综复杂的土地关系，二是合法产权及不法建筑形成了难辨的房屋关系，三是村民利益、村集体利益、开发商利益及社会利益等多方利益交织。只有积极妥善解决旧村庄问题，才能打破制约瓶颈，使城镇化进程更快更有序地发展[1]。

2 诏安县旧村庄现状

诏安县是一个典型的农业县，在快速城镇化进程中形成了庞大的旧村庄。至2015年，诏安县中心城区内分布有28个旧村庄，总面积约为224公顷，占诏安县中心城区现状建设用地的17%。诏安县中心城区一方面容纳大量的本地农村人口，另一方面也有来诏安县务工的外来人口。旧村庄周边已经实现城镇化或工业化，旧村庄与城镇、工业区相互交错，部分旧村庄受到工业区影响，污染严重且无法根治。城乡之间、城乡内部之间、经济与社会、人与自然不协调的矛盾日益凸显。

2.1 旧村庄历史文化

诏安县中心城区内的旧村庄都有着百年以上的历史，至今为止存留许多闽南、潮汕特色的古民居、古祠堂、古庙等历史建筑，同时也保留着许多传承至今的习俗，是闽粤交界地方性的古村落建筑文化和民俗文化的体现。

2.2 现状建筑质量

根据调查显示，诏安县中心城区内的旧村庄主要是高密度的1～3层的住房建筑，不仅面积小、建筑质量差，而且建筑环境风貌与其突出的历史文化特色不匹配。

2.3 生态环境质量

因为众多的当地农村人口、外来务工人员和“握手楼”等问题，同时也由于与工业区相互交错的原因，诏安县旧村庄的景观环境差，土地污染严重，噪声污染也很严重。

3 旧村庄改造规划内容

3.1 旧村庄改造模式

目前，诏安县旧村庄的改造仍在初步摸索阶段。笔者认为诏安县旧村庄的改造模式能够从改造强度（如表1所示）和改造主体（如表2所示）两个方面分类。

从改造强度的角度来看，旧村庄改造可以分为整体改造模式和局部改造模式。

从改造主体来看，旧村庄改造可以分为政府主导模式、开发商主导模式以及村集体主导模式。

在实际操作中，依据不同旧村庄的区位、特点及条件，还要考虑政府、村集体、开发商甚至流动人口等多方利益，现有政策，改造的可行性，资金约束等条件，选择合适的改造模式。

3.2 旧村庄改造政策解读

3.2.1 合理制定收储补偿办法

由土地储备机构与土地使用权人共同协商确认政府实施土地收储的补偿标准。政府根据要改造的旧村庄的区位、用地、土地等级别制定具体办法，明确土地收储的范围、补偿标准、方式及安置办法等内容。

3.2.2 优先提供搬迁安置用地

原则上，要求旧村庄改造的搬迁安置用地应该尽量使用现有存量用地,确实需要新增建设用地的，政府优先安排建设用地指标。

表1 改造强度模式表

表2 改造主体模式表

4 旧村庄改造层面的问题与分析

4.1 公共建设与社会问题

在旧村庄改造过程中，公共管理与公共服务配套设施能否落实，建设与教育医疗、居住环境条件能否改善，是众多村民不放心的问题之一。在旧村改造过程中，众多村民往往在公共建设和管理的时候被忽视，成为公共建设与管理的弃儿。

4.2 历史文物保护

诏安县的旧村庄都具有百年以上的历史，有着厚重的历史文化底蕴。在旧村庄改造中，对目前的村庄环境、历史建筑都会进行改动，改动以后不免对诏安县的传统村落文化造成一定程度上的破坏，存在于村中的很多历史建筑、事物和民俗就会消逝，文化和传统就会被渐渐遗忘。这样一来，一方面主动放弃自身乡土文化精华,造成城市面貌千篇一律，另一方面，也丧失了城市变迁的历史见证。

4.3 盲目追求都市化景观，忽视城市的特色建设

我国是一个具有千年历史背景的国家，其国土面积广大，文化源远流长，经过几千年的发展，不同地区的城市形成了不同的历史文化与景观面貌。但目前大部分旧村庄改造一味谋求的是钢筋水泥、摩天大厦、车水马龙的现代城市景观风貌，不仅形成了“千城一面”的格局，而且也破坏了城市特有的历史传承和传统风貌。

4.4 拆迁补偿问题

房屋拆迁补偿问题是旧村庄改造面临最大的一个问题。就现阶段而言，诏安县旧村庄改造有3种补偿安置方式：一是货币补偿，即依据各项法规由评估机构对被拆迁房屋进行专业的估价，然后确定补偿金额。二是产权置换，指的是依照法定程序，对被拆迁的房屋进行价值评估，然后用等价的新建房屋的产权置换。三是结合型补偿，指的是既给货币补偿又给产权置换。我国城镇化进程过快以及其他客观因素，造成了我国房价和地价虚高的现象，从而导致了许多不能只用货币补偿或者产权置换解决的问题，因此就出现了货币补偿和产权置换相结合的补偿方式。

5 旧村庄改造对策

5.1 公共建设由政府买单，社会问题纳入政府管核

旧村庄改造要求配备完善的教育、医疗、行政、文化等各项公共服务配套设施，原则上由政府负责建设。政府还要解决旧村庄长期以来脏乱差的环境、受工业污染的土地以及安全状况等问题，不要再把旧村庄在公共管理服务中边缘化，忽视对村民的公共管理和服务。

5.2 多途径保护文物

为了传承诏安县传统旧村庄独有的历史文化，旧村庄改造并不是将所有的建筑、道路等事物推倒再重新建设，而是充分考虑村庄传统文化的继承，保留具有历史价值的建筑。对于具有历史价值或保护价值的古建筑，如古宗祠、古寺庙等，若至今保存完好的，将继续保留；若建筑因年久失修，房屋损坏严重的，则进行修复，恢复建筑的原貌。对于具备历史价值的古民居，如具有闽南、潮汕、南洋特点的古民居，则其进行适当的保护更新，展现其原有建筑风貌特色。对于没有历史价值、保护价值的建筑，如近年来新建的建筑和临时搭盖的建筑，可以根据实际和规划情况拆除重建。对于在旧村庄改造过程中无法避免拆除的历史建筑,可以在确认其所具有的历史价值、保护价值以后，通过采用整体搬迁、异地复原的手段，将这些古建筑搬移至其他地方进行重新规划布局，再现历史风貌。

5.3 处理好新老建筑的关系

在旧村庄改造过程中，要谨慎处理好新建筑与旧建筑的关系、建筑与周边景观环境的关系，要把构成城市的所有要素统一协调，共同凸显城市形象,使旧村庄的改造更新既达到改变城市环境、改善村民居住条件、提高存量土地使用效率的目的，又解决了开发建设中经济利益与景观环境之间的矛盾。

5.4 完善补偿规定，保障被拆迁户利益

对于房地产价值来说，土地使用权价值在其中占有相当大的比值。目前在诏安县一般使用的是房地分离评估，这样一来可以防止房屋和土地混在一起时引发的混淆，能够清楚地显示土地使用权和建筑物各自具有的真实价值。房屋和土地分开估价使得计算出来的补偿价格更加具有信服力，使被拆迁人更容易理解和接受，从而减少拆迁过程中产生的纠纷。

[1]朱旭辉,冯瑞.深圳市新旧村改造困境及对策[J].中外房地产导报,2001(17)：31-33.