“黑名单”管理制度——建立和实施“黑名单”要符合法治原则

“黑名单”管理制度
——建立和实施“黑名单”要符合法治原则

胡建淼

国家行政学院法学部主任、教授

由于“黑名单”处罚具有相当的严厉程度，行政机关建立和实施“黑名单”应当慎重，必须符合法治原则。

第一，建立和实施“黑名单”，必须有法律依据。“黑名单”属于行政处罚法第8条规定的“其他行政处罚”，而“其他行政处罚”必须由法律和行政法规直接设定。就是说，除了全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，其他地方性法规、规章和规章以下的其他规范性文件都无权设定“黑名单”。

第二，并非任何人、任何行为都可以上“黑名单”。首先，并非所有违法犯罪行为都可上“黑名单”。对于任何违法犯罪行为，必须建档登记，内部信息共享，有关机关可以依法查询，但不得将行为人上“黑名单”在网上公布（符合法律规定的新闻报道除外），否则会构成对他们的社会歧视。其次，不文明行为不宜上“黑名单”。社会行为各种各样，以对社会的危害性而言，由小到大依次排列为不文明行为——违法行为——犯罪行为。不文明行为原则上不得上“黑名单”，因为它是对社会危害性不大，无须法律制裁，仅靠道德舆论就可规制的行为。在我们不把所有“违法行为人”和“犯罪行为人”列入“黑名单”向社会公布的背景下，把“不文明行为人”列入“黑名单”向社会公布，在社会管理制度中显然是“失衡”的。可以列入“黑名单”的行为，必须严格限定为违法或者犯罪行为，并且现有的处罚还不足以制裁，或者为了防止违法行为继续扩张使更多的人上当受骗。

第三，并非所有“黑名单”必须一律向社会公布。以为只要是“黑名单”就必须向社会公布，这是对“黑名单”的误读。公布“黑名单”通常要衡量国家安全、商业秘密和个人隐私等因素，如果不向社会公布会导致社会危害扩大，就应当公开，否则就不应当公开，仅供有关机关内部查询便可。目前，中国迫切需要建立“违法犯罪登记制度”和“内部信息共享查询制度”，而不是在“违法犯罪登记制度”之外另搞一套“黑名单”制度，这样既不可行，成本又高。

第四，建立和实施“黑名单”，必须符合正当程序。即便建立和实施“黑名单”具有法律依据，也必须符合正当程序。具体要求如下：1.事先告知，听取申辩。有关机关要将相对人列入“黑名单”，必须在决定之前（而不是之后）向当事人告知拟作的决定及依据，允许其申辩。必要时，应当开听证会，听取相对人的意见，然后再作决定。这是正当程序的基本要求。2.正式通知。除非出于国家安全的需要（如反恐等），有关机关确定将相对人列入“黑名单”以后，必须以正式和直接的途径通知当事人。不能出现相对人未获正式通知，其名字就出现在“黑名单”上的情况。3.事后权利救济。任何相对人一旦被列入“黑名单”，对该行为不服的，应当有救济的权利和途径。

第五，“黑名单”必须有期限，不得终身制。除法律有特别规定，“黑名单”原则上必须有期限，必须坚持“期限法定”。“黑名单”保留的期限必须由法律、行政法规确定，超过法定期限的，应该恢复相对人的原始状态。即便在保留期限内，如果当事人被列入“黑名单”的事由消除，有关机关也必须及时恢复当事人的原始状态。

第六，当事人对被列入“黑名单”不服的，有权提起诉讼。

行政机关将公民、法人或者其他组织列入“黑名单”的行为，是行政机关为了实施社会管理，依职权作出的一种行政行为。按照行政诉讼法，只要是行政行为，除非法律有例外规定的，都属于行政诉讼的范围。所以，当事人对被列入“黑名单”不服的，有权提起诉讼。