PPP模式运用于我国社区居家养老建设研究

刘军林

[摘要]我国正从“老龄化社会”向“深度老龄化社会”迈进，因老龄化而引发的老人养老问题持续成为社会关注的焦点。目前，对于养老方式而言，社区居家养老占据重要位置，然而实际运行当中，社区居家养老无论是供求状况还是质量都存在诸多不可持续发展的因素。因此，在社区居家养老领域引入PPP模式（Public-Private-Partnership），以政府和市场共赢为基础，实现社区居家养老的可持续发展。文章在分析了我国社区居家养老的发展状况及不足的基础之上，探究PPP模式应用于社区居家养。并为PPP模式更好地应用于社区居家养老提出对策建议，让我国社区居家养老模式健康可持续。

[关键词]PPP模式；社区居家养老；人口老龄化；政府；私人部门

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716060

根据中华人民共和国2016年国民经济与社会发展统计公报资料显示，截至2016年年末，我国60周岁及以上的人口达23088万人，占比167%，其中65周岁及以上的人口达15033万人，占比108%。我国正从“老龄化社会”向“深度老龄化社会”迈进，因老龄化而引发的老人养老问题持续成为社会关注的焦点。国家“十三五”规划（2016—2020年）第六十五章“积极应对人口老龄化”明确提出：健全养老服务体系，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。但受“四二一”家庭结构、社会民众文化观念变化的影响，家庭的养老功能式微，与此同时，机构养老的费用较为昂贵、供给不足，也导致机构养老占比甚微。目前，我国主要的三种养老方式有居家养老、社区养老以及机构养老。在实践当中，城市社区的建设、社区养老实际上是居家养老服务的补充与支撑，相伴而行，界限相对不分明，因此在这种情况下，居家养老与社区养老相结合的社区居家养老服务受到欢迎并逐渐起重要作用。

1我国社区居家养老发展现状

社区居家养老模式是自20世纪90年代开始的城市社区建设而兴起的。民政部于2001年6月8日启动“全国社区老年福利服务星光计划”，该计划为老年人建构了系统的社区服务网络，“全国社区老年福利服务星光计划”的开展是我国社区居家养老模式形成的重要标志。目前学界对于社区居家养老的定义也颇多，但重要的两个核心要义——“居家养老”和“社区养老”都有所体现。因此，本文在总结前人的研究以及结合本文的研究内容对社区居家养老做出如下定义：老年人居住在自己熟悉的环境中，主要通过社区来获得各种资源与服务来满足老人日常的生理和心理需求，是一种居家养老与社区养老互补的养老模式。社区居家养老服务是老年人依靠所居住的社区为其提供各种服务，主要服务包括生活照料服务、医疗保健服务、精神慰藉服务等。

在我国政府的关注及推动下，我国社区居家养老模式的构建得到一定的发展。首先，相关的法规政策陆续出台，逐步构建起社区居家运行框架。其次，养老服务逐步完善化，养老项目有所增多，社区居家养老服务得到一定发展。最后，各地方因地制宜，城市社区居家养老形成各地特色，养老服务网络化与城市发展逐步协调。

11相关的法规政策陆续出台，逐步构建起社区居家运行框架

2000年8月中共中央、国务院颁布《关于加强老龄工作决定》，明确强调“需要完善社区养老服务的功能建设，就必须加快加强对社区服务工作建设与完善，依托社区发展养老服务业”这是我国养老服务体系从国家法规政策角度首次提到将社区服务纳入该体系建设中。之后陆续发布了《关于加强和改进社区服务工作意见》《关于加快发展养老服务业的意见》等相关的法律法规。这些法规政策的颁布为我国社区居民养老提供有力的政策支持，更好地确认政府、市场及个人的角色定位，形成了政府主导、社会角色参与的一种社区居民养老模式。

12社区养老服务机构和设施数量逐年增加，养老服务逐步善化

2016年7月11日，民政部发布《2015年社会服务发展统计公报》，公报显示全国各类养老服务机构和设施116万个，比上年增长234 %，并且近几年一直呈增长趋势。其中：注册登记的养老服务机构28万个，社区养老服務机构和设施26万个，互助型养老设施62万个；各类养老床位6727万张，比上年增长164%（每千名老年人拥有养老床位303张，比上年增长114%），其中社区留宿和日间照料床位2981万张。从数据中可知，社区中养老服务设施有所提升，养老服务逐步善化。

13各地方因地制宜，城市社区居家养老形成各地特色，养老服务网络化与城市发展逐步协调

以上海和北京为例。上海形成“政府购买服务”社区居家养老模式。上海市社区居家养老的管理主体是上海市政府，其中民政等相关组织部门具体跟进落实，并形成区与街道两级管理方式。现阶段，“政府购买服务”由上海市民政局投入费用。社区资源协调配套，形成以日托、上门服务为主要内容的“六助”服务。北京形成了“九养”服务模式，残疾人联合会和北京市民政局共同拟定了九项相关政策，即自2015年5月1日起开始实施《北京市居家养老服务条例》，“九养政策”规定服务内容多样化、服务对象公众化、服务选择便捷化、服务队伍专业化。“九养政策”在北京开创养老服务券模式，养老服务券流通于市。提供“96156”服务信息平台。精神慰藉、公益性岗位服务工作人员可以得到政府补贴。

2我国社区居家养老存在的问题

21政府主导下资金保障不足，筹资渠道单一

资金是养老事业的发展基础，现阶段我国社区居家养老服务的资金来源主要是政府财政投入、社会资本以及老年人自费投入等。而政府划拨的经费在维持社区工作人员工资及日常运转下往往无过多剩余，这样就导致无多余资金来投入养老服务项目的开展和养老专业队伍的扩建。社区居家养老服务的经费又有大部分依靠社会资本投资，然而社会投资者作为一种“经济人”具有“逐利性”，往往使私人资本不敢投入于这投入大、回报少的产业。因此需要寻求一种途径破解这一困境。

22养老服务项目及内容供需失衡

由于我国老龄人口不断上升，老人对养老服务的需求也不断扩大，而根据2016年民政部发布的数据，社区机构服务覆盖比529%，比例较低，需求量大，而供给又不能补上。随着社会经济水平的提高，老年人对养老服务的需求也呈现出多样化趋势。然而较为常见的社区居家养老服务主要是饮食与健康为主题，老年人心理等精神层面的服务比较少。

23养老服务队伍构建不协调

目前我国社区居家养老服务人员大部分是社区管理人员、专职服务人员和志愿者。社区管理人员所要管理的社区事务繁杂，对于养老服务无论是精力还是能力都是有限的。而在专职服务人员中，由于工资水平较低，专业技术型人才往往不满足于社区工资水平，愿意从事的是下岗工人和外来务工人员，其专业水平较低。志愿者虽然在精力和知识水平上对社区管理人员和专职服务人员有一定补充，但志愿者也只能是起辅助作用，流动性较大。因此，服务队伍构建不协调。

3PPP模式应用于中国社区居家养老建设的探索

政府与社会资本合作（PPP）模式在我国财政部、国家发改委分别发文大力推广下，各级政府部门和私人部门纷纷跟进，积极寻求各领域的合作，掀起了一轮PPP热潮。PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，汉语直译为“公私合作伙伴关系”。PPP模式是在不同背景下发展起来，又被不同领域所应用。目前学界对其定义还不统一，本文在总结前人的研究成果以及本文实际研究需要把PPP模式定义为，是公共部门与私人部门通过订立某种契约，建立起的合作伙伴关系。其中公共部门提供政策、场地等支持，私人部门提供资金、设备、管理技术、人力资本等；公共部门在项目运行过程中起主要监督作用，私人部门引入市场机制，具体操作运行。公共部门可以更为高质量地向社会提供公共产品和服务，私人部门在公私合作基础上，也可以获得一定的投资回报。在概念中有几点需要注意：其一，PPP模式强调公共部门与私人部门良性的合作伙伴关系，良性合作可以弱化各自存在的失灵——政府失灵与市场失灵，强化各自主体的优势；其二，PPP模式提供了一条私人部门参与公共产品与服务投入的渠道，公共产品与服务是由公共部门提供，但单一的提供主体也存在低效的弊端，PPP模式为这种低效的打破提供了可能；其三，PPP模式强调的不仅仅是一种融资模式，还是一种管理模式。

31PPP模式应用于社区居家养老的优势

作为公共部门与私人部门建立合作关系的方式，PPP模式在提供公共物品和公共服务方面，有着传统模式不可比拟的优势，可以实现政府与非政府组织优势互补、利益共享、风险共担，进而实现“双方共赢”的效果。将PPP模式应用于社区居家养老，其优势主要体现在以下几方面。

首先，拓展资金来源，减轻政府财政负担，缓解供需矛盾。资金一直是困扰政府主导下社区居家养老更为有效开展的重要因素，养老事业的发展需要大量的资金作为保障，而政府这方面往往投入的资金不足，这就在很大程度上制约了社区居家养老服务顺利开展。PPP模式最主要的功能是融资，该模式通过合作的方式可以有效地引入私人资本，私人资本的引入不仅扩大了社区居家养老服务整体的资金资源，而且减轻了政府的财政负担。公共部门资本与私人部门资本较好地结合在一起，可以弥补社区居家养老建设的资金缺口。

其次，改善运营机制，提高服务质量。PPP模式的引入在运行机制上结束了政府“包办”的这种局面。政府主导下的社区居家养老服务存在运行效率低的问题，“无人管”“重叠管”“多龙治水”局面时常可见，所提供的社区居家养老服务质量不高。但政府主导下的社区居家养老服务在运行连贯性、信度上是私人部门无法比拟的。PPP模式引入社区居家养老，私人部门参与运营，由于私人部门作为“经济人”，具有“趋利性”，这也必然促使私人部门引入市场机制，加大对社区居家养老服务质量提高。公私双方的取长补短，实现优势互补，可以极大地提高社区居家养老管理的效率和服务的质量。

最后，分散和降低风险，实现规模效应。一方面，对于私人部门而言，以老年人这一特殊群体的社区居家养老服务产业存在着投资大、回报低的风险，并且在之前我国存在对社区居家养老服务产业的准入门槛，许多私人部门不敢也不易进入。另一方面，就此情况下，政府成为社区居家养老服务唯一的风险负责人，当出现问题是，政府成为最终买单人。PPP模式的引入在一定程度上分散和降低私人部门单独投资的风险，也缓解政府的风险担子。双方风险的降低，既有利于私人资本加大对社区居家产业的投入力度，也有利于政府财政政策对社区居家养老的支持力度，资金与政策的双重互动性，社区居家养老产业规模将扩大，单位的投资成本有所降低，实现规模效应。而良性的规模效应的有利方不仅仅是公共部门与私人部门，社会民众所获得的实际效益也是明显的。

32PPP模式应用于社区居家养老在实践中仍出现一些问题

笔者2016年12月曾参加关于“PPP模式下社区居家养老服务研究”的调研，调研地点为江西省南昌市万达星城社区。万达星城金葵花社区居家养老服务站作为江西省南昌市第一家、也是运行最好的一家PPP模式社区居家养老服务站，以南昌市万达星城社区为例，分析其运行中存在的问題，具有一定借鉴意义。在对PPP所涉及的政府代表、私人部门代表（金葵花养老服务中心）进行访谈，听取双方代表对于该模式运行困境的介绍以及笔者相关分析，得出以下出现的问题。

（1）相关法规不健全。作为社会公共产品的一部分，社区居家养老服务的发展需要政府的帮助与支持。据万达星城社区居委会徐主任介绍，目前我国针对PPP的基本法律法规还未颁布，而PPP所涉及的各方关系又相对复杂，没有基本法律法规作为支撑，PPP模式运行的效果将大打折扣。一方面，PPP模式作为近几年“流行”的新事物，政府对PPP中的私人部门进入标准、运行过程、结果考核都需要一根标尺，这根标尺就是PPP的基本法律法规。另一方面，私人部门投资养老产业风险较大——初期投资大、回报期长、利润率低，使得私人部门望而却步，这需要专门的法律法规给予私人部门一张“保护网”。

（2）政府政策落实不到位。虽然中央和地方政府都出台了相关政策，制定了居家养老服务中心财政补助政策，明确了政府购买养老服务的具体标准，但在我国现行的行政管理体制下，养老服务涉及诸多部门，这种条块式的管理使各部门养老服务资源分散难以统一管理，导致投入不足、优惠政策落实不到位、优惠政策碎片化等问题。据万达星城金葵花养老服务站的杨站长反映，政府养老服务政策落地的难题：政府经费运行机制缺陷，政府补贴无法全额到位。政府文件规定每个站点每年补贴8万元，但经过多个部门审核最后真正落实到站点的只有一半金额。

（3）机构筹资渠道不通畅，获利空间狭小。据万达星城东区居委会分管养老工作的徐主任介绍，金葵花作为民营资本，最初由理事长个人斥资建立，到目前为止金葵花已亏损300多万元，资金问题严重制约着服务中心的创新和可持续发展。首先，政府政策资金支持力度小，财政补贴不到位，对金葵花社区居家养老服务中心的整体运作只是杯水车薪。其次，金葵花造血遇阻，公司融资渠道不顺畅。最后，养老服务的供给对象是收入水平较低的老年人，因此不能以营利作为最大目标。为照顾老年人的经济负担，社区居家养老服务以无偿和低偿为主，创收项目不足，服务产业化程度较低，机构获利甚微，没有稳定的经济来源支持其长远的发展。

（4）智能化养老产业不完善。据金葵花养老服务中心杨站长介绍，目前互联网运用于社区居家养老服务的强度不大，智能化养老产业不完善，直接阻碍了养老服务信息和资源的整合。一方面，社区老人的信息搜集需站长挨家挨户上门完成，工作量大；另一方面，社区老人需要通过社区居委会反映自身的困难和需求，然后等待社区养老服务站安排相关人员上门服务，一些紧急的健康问题、安全问题可能得不到及时解决，既不利于老年人对养老服务的反馈，也不利于社区养老服务站对老人们信息的动态掌握。随着信息技术快速发展、老年人需求多元化和社区居家养老服务多样化，为实现养老服务的供求及时对接，养老产业智能化问题亟待解决。

33促进PPP模式更好应用于我国社区居家养老的建议

（1）公共部门完善PPP的相关法律法规。其一，要制定PPP应用于社区居家养老的基本法律，对PPP模式下社区居家养老所涉及的权责关系给予明确与规定。其次，相关部门出台具体的规章制度，对进入标准、运行过程、结果考核设定统一标准，以保证项目的顺利运行，让PPP模式在居家养老服务实际运行当中真正做到有法可依、有章可循，实现效应最大化。

（2）政府完善对PPP模式下的社区居家养老扶持体系。目前政府部门对养老产业有财政、税收等政策的支持，但政策间碎片化严重，应当互相串联，避免碎片化。一方面，政府应加大财政对社区居家养老服务资金的投入力度，监督社区内居家养老服务资金的使用状况，在私人部门养老产业运行拓展过程中给予税收支持。并依据社区内现有的老年人口数量建立一定规模的居家养老服务设施，在土地资源中给予配套的优惠政策，拓宽居家养老服务设施用地的占地面积。另一方面，政府应以稅收政策鼓励社会对养老机构进行捐助。以此构建完善的政府扶持体系。

（3）私人部门强化自身“造血”能力，拓展居家养老资金来源，以良好的心态参与合作。私人部门作为另一方主体，自身的造血功能要加强。其一，私人机构应自觉主动地与外地知名机构、企业合作，积极开辟多元化筹资渠道。其二，私人企业通过与相关行业的互动式发展，试探性地建立老人饮食、休闲子公司，延长产业链，以获得资金。当然社区居家养老产业作为一种公益类性质的产业，利润回报率较低，私人部门要摆正心态，不要一味地追求高利益，以良好的心态参与合作。

（4）公私双方利用现代科学技术，着力推进智能养老。由于PPP模式下社区居家养老服务站的专业养老服务人员有限，需要照料护理的老年人也在不断增多，为提高社会服务中心的养老能力、提升各类养老服务的品质，私人部门必须联合政府共同推进养老智能化，完善养老信息库，搭建居家养老服务平台。相关政府部门需尽可能搜集与老年人的健康、医疗等方面有关的各类信息，汇集于养老信息库中，以供随时调用，与私人部门共同搭建居家养老服务平台。社区居家养老服务平台主要用于信息传递和为老年人提供实体性服务，通过该平台，促使老年人及其家庭的信息与社会所提供的各类养老资源相对接，实现对老年人的实时救助。

4结论

社区居家养老是符合我国当代国情的一种理性选择，也是我国社会养老体系中重要组成部分，但是，在社会实践当中由于经济形式与社会的转型变化，社区居家养老服务问题的凸显，PPP模式的引入对于解决社区居家养老服务资金不足、供需不平衡等诸多问题起到建设性作用，有利于应对我国养老问题，并推动社区居家养老的新发展。通过研究我们得出结论：PPP模式应用于社区居家养老是可行的，为社区居家养老的建设运营提供了一种新的方式，对社区居家养老的健康发展具有积极的推动意义。

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