积极构建多元化养老服务供给体系的对策研究

刘惠音

[摘要]随着我国人口老龄化的深度发展，积极打造多层次、多样性的养老服务供给体系，为老年人的养老服务提供多样化、个性化的选择既是满足老年人日益增长的养老服务需求的需要，同时也是积极应对老龄化所带来的一系列社会问题的必然要求。本文通过分析目前影响和制约哈尔滨市养老服务供给多元化发展的因素，进而提出进一步加强养老机构建设，提高养老供给能力和水平；大力发展社区居家养老服务；积极推动“医养结合”养老模式快速发展以及加强养老服务业人才培养培训，打造高素质人才队伍等切实可行的解决办法。

[关键词]人口老龄化 养老服务 供给体系

随着我国人口老龄化的深度发展，积极打造多层次、多样性的养老服务供给体系，为老年人的养老服务提供多样化、个性化的选择，既是满足老年人日益增长的养老服务需求的需要，也是积极应对老龄化所带来的一系列社会问题的必然要求。“十三五”期间，哈尔滨市要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，从而满足城乡广大老年人的养老服务需求，就必须优化养老服务供给结构，加大养老服务供给改革，积极建立起多元化、多样性的养老服务供给体系。

一、哈尔滨市养老服务供给体系发展现状及特点

近几年来，在哈尔滨市委市政府的大力支持下，养老服务供给能力得到了不断加强，以居家养老为基础、社区日间照料为依托、机构养老为支撑的养老服务体系初见雏形。与此同时，通过不断完善功能、提升品质、扩大规模，形成了覆盖城乡的养老服务供给体系，从而为满足城乡广大老年人的养老需求，缓解养老供需矛盾起到了关键的作用。

（一）家庭养老仍然是养老供给方式的主流

目前，家庭养老仍然是养老方式的主流。哈尔滨市政府积极制定相关政策扶持家庭养老，实施了政府购买服务、设立居家养老服务公益性岗位、居家养老服务站建设补贴和开发空巢老人服务项目等4个方面政策。同时，哈尔滨市政府还通过学习先进城市的发展经验，于2014年推行养老服务项目外包试点，从而不断提升居民养老服务水平。

（二）社區养老模式发展前景广阔

近几年来，哈尔滨积极发展社区居家养老，通过政府扶持、社会参与、市场运作等方式逐步完善和增加社区养老服务项目，为社区居家老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等服务。在政府专项资金扶持和大力兴建社区用房支持下，哈尔滨市城区居家养老服务站已实现全覆盖，日间照料场所达到社区总数的80%以上，城郊农村和九县（市）居家养老服务站、日间照料场所占当地社区总数的20%以上，接受社区居家服务的老人达50万人次。

（三）机构养老蓬勃发展

在哈尔滨市委市政府的大力扶持下，养老机构在数量和质量上都得到了增强和改善。截至目前，哈尔滨市养老机构676家，养老床位37820张，每千名老人拥有床位23张。以新建的安康社会福利院和道里区敬老服务中心为代表的是目前哈尔滨市最具规范化、标准化的示范型养老院已经成为哈尔滨市养老服务业的新标杆。与此同时，政府投资4亿元整合改造全市农村敬老院，使农村养老服务设施逐步得到升级改造，养老服务水平得到不断提升，哈尔滨18个200张以上床位的综合性社会福利中心已建设完成6个，养老服务能力显著提升。自2010年开始，全市推进养老服务市场化改革和连锁化改造，先后发动11家养老服务管理机构，将237家社会办小型、无照养老机构纳入连锁管理，打造了20个精品助老家庭，全面提高了社会办养老机构的运营和管理水平，使哈尔滨市养老机构市场秩序明显改善。

（四）政府推出系列相关政策助推养老服务供给体系健康发展

近几年来，为了解决进入老龄化社会后出现的一系列社会问题，哈尔滨市积极制定并相继出台了一系列政策和意见，为养老服务体系建设的顺利发展提供了保障。2014年，民政部将哈尔滨列为全国养老服务业综合改革试点城市，哈尔滨迎来了养老服务业发展的大好机遇。2013年，国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，哈尔滨市以此为依据，下发了《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》并制定了《2013—2015年社会养老服务体系建设规划》和《哈尔滨市养老服务设施空间布局规划》，提出到2015年，初步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。2015年，为深入贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，哈尔滨市政府发布了《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》。意见指出，哈尔滨市将紧紧围绕培育养老服务供给能力、健全养老服务支撑体系等5个方面推进实施“63336”工程，并积极实施养老服务供给能力培育工程，集中力量解决制约养老服务供给能力提升的6个重大问题。

二、哈尔滨市养老服务供给体系存在的问题及原因分析

随着哈尔滨市老龄人口的逐渐增多，养老供需矛盾问题表现得尤为突出。虽然政府正积极努力构建多元化的养老服务供给体系，以满足城乡老年人口的养老服务需要，但在实践中还是遇到了很多困难和问题，譬如家庭养老受到“421家庭结构”的冲击；养老机构发展不充分，质量良莠不齐；社区养老服务发展滞后，养老服务内容单一；缺乏资金有效配合，养老服务人才紧缺等等问题都极大地制约了养老服务供给体系多元化的构建和完善。

（一）家庭养老模式的供给方式面临严峻挑战

随着老龄社会的深度发展，失能、半失能老年人以及空巢家庭老年人数量呈持续增长态势，老年人的照料、护理问题显得尤为突出。同时，随着人们生活节奏的加快，职业流动性大以及独生子女政策的推行等都导致传统的家庭养老供给方式受到了很大的冲击，传统意义上的家庭养老观念和功能逐渐被弱化。尤其随着独生子女政策带来的“421家庭结构”的凸显，使得很多这样的家庭都无法承受4位老人的养老负担，给年轻人带来了很大的经济和精神负担。由此可见，传统的家庭养老模式已经在老龄社会背景下逐渐显现出它的疲态，面临严峻的挑战。

（二）社区养老供给方式存在一定缺陷和不足

社区居家养老的优势在于老年人可以足不出户就可以享受到机构养老的服务，但在实际操作中却出现了很多问题。一方面，社区服务内容单一、服务设施简陋，许多服务项目都没有实际开展，真正能够为老年人提供的养老服务非常有限；另一方面，缺乏专业工作人员，不仅数量不足，而且缺乏专业素质。目前，哈市社区真正从事养老服务的工作人员数量很少，绝大多数属于兼职，而且不具备专业知识，譬如心理咨询、精神慰藉等专业性较强的服务根本无从开展。再者，社区居民对社区养老服务了解不够，认可度低，参与的积极性很低，许多人宁愿选择家庭养老，也不愿意尝试社区提供的养老服务。

（三）机构养老模式的供给方式发展滞后，供给不足

机构养老是社会集中供养老人的一种方式，是城市养老服务体系建设中的重要补充。虽然近几年来政府部门不断加大了对养老机构建设的扶持力度，使养老机构建设得到了长足发展，但实际上仍然无法满足目前老龄化社会发展的现实需要，发展滞后、供给不足、资金短缺等问题极大地制约了机构养老服务事业的发展。第一，受资金匮乏因素的影响，养老机构在数量、质量上都发展缓慢，尤其是民营养老机构，因资金匮乏导致基础设施很差，不仅面积窄小，设施简陋，而且相应的卫生医疗条件都很落后，造成很多老年人不愿意到民办养老院人住。第二，养老服务内容单一，设施条件较差、档次较低，不能满足老年人多元化、个性化的需求。目前全市多数养老机构能够提供给老年人的服务多数集中在住宿、吃饭、看电视和打牌等简单的生活照料，而更多元化的养老服务都十分匮乏。譬如有的老年人需要心理辅导、康复训练、医疗救治等，很多养老机构不具备这些服务功能，因此无法吸引更多的老年人入住，进而也导致很多小型养老机构生存困难，面临倒闭的困境。第三，新兴的“医养结合”型养老机构尚处于发展阶段，不仅数量不足，而且受医疗护理资源短缺、资金来源渠道单一、护理人才匮乏、医保报销受阻等方面因素的制约，造成“医养结合”型养老机构发展得不够充分，因而导致目前近33万失能或半失能老人面临缺乏专业护理、康复训练及临终关怀服务的窘境。

（四）养老服务人才匮乏，专业素质较低

人才匮乏问题一直是制约哈市养老服务供给多元化发展的瓶颈问题。因为养老服务业涉及的行业较多，而且很多行业专业性很强，譬如医疗护理、生活服务、机构管理、教育培训等都是如此，因此亟需大量具备专业素质的优秀人才充实到养老服务大军中，但是目前无论是养老机构中的专业护理人员还是其他行业的养老人才都储备匮乏，尤其创新类人才更是十分紧缺。主要表现在：一是专业服务人才匮乏，很多养老机构都存在招工难的现象。因为老年护理工作非常辛苦，而且还具有一定的责任风险，再加上工资待遇较低，因此护理人员短缺现象一直存在，而且短期内很难解决。二是人才结构不合理。目前养老护理人员年龄普遍偏大，文化程度偏低，老年护理知识、护理经验和技能都相对缺乏，很难满足老年人多层次、多样化养老服务需求。三是培养养老服务业人才的职业教育院校数量不足，为哈尔滨市培养和输送人才的能力和水平都十分有限，再加上受哈尔滨经济发展大环境的影响，工资待遇、福利待遇等都较低，因此大中专院校毕业生很多都选择到外地就业，这无形中给人才储备以及养老服务业供给的多元化发展都造成了很大的人才隐患。

（五）“医养结合”养老模式发展阻碍较多

从2014年开始，哈尔滨市按照“卫生准入、民政扶持、医保定点”的原则开始打造一站式医疗护理服务机构——“医养结合”型养老机构。但目前，“医养结合”养老机构的发展仍然处于探索和发展阶段，不仅发展得不够充分，而且还遇到了很多瓶颈问题。譬如医疗护理资源严重匮乏、短缺；资金来源渠道窄，缺乏资金支持；医疗机构身份得不到认证，不能纳入医保定点单位；医疗护理人才匮乏等都极大地制约了“医养结合”的发展。

三、积极推动哈尔滨市养老服务供给体系多元化发展的对策建议

为了更好地实现“老有所养、老有所依”的养老服务目标，政府部门应积极实施养老服务供给能力培育工程，集中力量解决目前制约养老服务供给能力的重点问题，从而构建起以家庭养老服务为基础，以社区养老服务为核心，机构养老服务为补充的全方位、多层次、多渠道的养老服务供给体系。

（一）進一步加强养老机构建设，提高养老供给能力和水平

养老供给不足问题是养老服务业发展过程中亟待解决的重要内容之一。哈尔滨市要积极应对老龄化社会下老年人口迅速增长的现实问题，从加强养老机构建设，改善和解决养老供需矛盾人手，大力提升和改善哈尔滨市养老机构建设的水平和质量，不断满足老年群体的养老需求，缓解供需矛盾，这既是改善民生、扩大消费、增加就业的重要途径，也是加强哈尔滨市养老服务业发展的必然选择。第一，充分发挥公办养老机构的引领和示范作用，在养老服务质量、养老基础服务设施、养老服务内容等方面不断提高层次和水平。同时争取在“十三五”期间，公办养老机构能够在数量和质量上都有新突破，改善目前“一床难求”的现状。第二，增加养老服务项目，为老年群体提供多样化选择。目前，哈尔滨市养老服务内容较为单一，在心理咨询、康复护理、精神慰藉等服务项目上仍存在空白和弱项，这与老年人的实际需求存在很大差距。因此，政府部门应积极开展工作，从资金、人才、政策等方面予以大力支持，鼓励和支持养老机构开展相应服务项目，改善目前服务项目不健全的现状。第三，积极鼓励构建形式多样的民办养老机构。针对不同层次老年群体的多样化需求，政府部门要积极鼓励民营养老机构通过依托社区开办托老所、日间照料中心、老年康复中心等形式多样的养老服务机构，为老年人提供更多的养老服务选择。政府要加大力度支持社会力量兴办养老机构，既鼓励社会营利性养老服务机构，满足高端老年群体提供个性化的中高端养老服务，同时更要鼓励个体经营小型化、家庭化的民办养老机构，满足中低端老年群体的养老服务需求。第四，积极鼓励养老机构充分利用哈市得天独厚的环境资源、旅游文化资源来开发一系列养老服务项目，进而满足老年群体更高层次的养老服务需求。

（二）大力发展社区居家养老服务

大力发展社区养老服务是破解老龄化背景下养老问题的重要途径。第一，加大宣传，使社区居家养老方式深入人心。积极宣传居家养老服务的特点、优势，服务项目及内容，收费标准等，从而吸引更多的老年人关注和参与到社区养老服务中。第二，积极构建社区养老服务网络平台。通过引进居家养老服务技术手段，加强普惠型居家养老服務供给，满足多数普通老人的养老服务需求。建立市、区县多层级的、相对接的、资源共享的养老服务信息网络平台。引人市场服务资源信息，利用网络技术，搭建老年人服务需求与市场服务的桥梁，为市场服务资源进入社区居家养老服务提供通道。第三，积极利用好社区内的医疗资源，有效地开展医疗护理服务。通过利用社区内卫生所（站）开设老年康复护理机构，尤其侧重对生活不能自理的老人提供包括医疗和护理在内的养老服务。第四，加强养老服务社会组织与市场的培育，改善目前养老服务组织与市场力量发育迟缓，服务内容单一、运营艰难的状况。政府部门要积极制定优惠政策，通过发放建设补助、运营补贴、奖励补贴等措施引导社会力量参与社区日间照料中心建设和运营。同时，积极引进失能老人专业托管机构入驻社区，扶持并发展一批专业化的托老社会机构。与此同时，还可以通过政府购买服务扶持一批家政服务公司和医疗康复护理公司等，充分利用社会力量来满足老年人对专业化服务的需求，从而不断实现养老服务供给体系多元化的建设。

（三）积极推动“医养结合”养老模式快速发展

“医养结合”是一种有病治病、无病疗养，医疗和养老相结合的养老模式，其最大优势在于整合了养老和医疗两方面的资源，为老年人提供更加方便快捷和安全可持续的医疗养护服务。哈尔滨市应积极树立发展“医养结合”养老模式的目标，在加大制度创新的基础上，通过整合现有养老和医疗资源，共同支持“医养融合”养老模式的健康发展。

第一，以政府为主导，尽快出台促进“医养结合”服务模式发展的指导性意见，将“医养结合”养老模式建设纳入全市老龄发展规划、卫生规划和医疗机构设置规划。积极制定“医养结合”养老服务机构的管理办法，完善相关政策。尤其要明确“医养结合”服务机构的服务性质、服务对象、服务主体和范围，同时对“医养结合”服务机构的准入和退出机制做出明确规定。第二，建议成立民政、卫生、医保等相关部门联合组成的工作联系会议小组，定期召开会议，加强政策协调，及时解决“医养结合”工作中的实际困难和问题。同时，要打破行政壁垒，加强相关各职能部门的横向联系，打破条块分割，各自为政的工作方式，共同支持“医养”事业的发展。第三，加强信息资源共享建设。积极构建养老服务信息管理平台，建立“医养”结合信息库，将全市老年人的个人信息与医疗信息进行整合，建立与诊疗系统、双向转诊系统、远程会诊系统和健康档案为一体的“医养”档案，从而更加方便个人、养老机构以及医院三方的联系与合作。第四，积极引导全市具备条件的养老机构转型成“医养结合”型养老机构；同时鼓励全市一、二级医院充分利用自身的技术优势转型成医养结合服务机构，如此，既提高了养老照护服务功能，同时也解决养老床位不足的问题；“医养结合”养老模式的发展还要充分利用社区资源，将服务延伸至社区和每个家庭，通过定期体检、上门巡诊、家庭病床等方式，方便老年人在家接受康复护理服务。

（四）加强养老服务业人才培养培训，打造高素质人才队伍

养老服务供给不足、质量不高的一个重要原因是养老服务人员数量不足、专业性不强、素质较低。因此，积极壮大和培养优秀的养老服务人才队伍是加快养老服务业发展，构建多元化服务供给体系的重要条件之一。“十三五”期间哈尔滨市要积极加快对养老服务业人才的培养，既要在数量上有所突破，同时更要在质量和层次上有所提升。第一，将养老护理人才的培养纳入全市卫生人才发展规划，由政府部门提供资金，对养老服务业中技术含量较高，且目前哈尔滨市较为薄弱的人才领域加大培养力度，例如医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等这些专业性较强的行业，加大资金投入和保障力度。第二，构建以职业教育为重点的人才培养体系，并不断完善相关专业的培训机制和体系。积极鼓励哈尔滨市高、中等职业教育和高等教育增设相关专业和课程，尤其对重点学科和专业要加大培养力度，增加招生人数和培养比例，为不断充实人才队伍做好准备。第三，加强养老服务从业人员的职业技能培训，不断提高技术水平和工作能力。建立并打造一批养老服务的培训基地，分期分批、有计划地对全市养老服务从业人员进行全面岗位技术培训，并以考试的形式颁发培训合格证书，实行持证上岗，加大专业化水平。同时，可以参照护士职业资格，在专业技术类系列中设置与养老相关的岗位，并规范老年服务类行业资格认证制度，理顺养老护理员资格认证体制及运行机制。第四，为吸引和留住人才，政府部门要积极研究并制定养老从业人员工资待遇与专业技能等级挂钩的人事制度。努力提高养老护理员的工资待遇水平，同时积极制定吸引和留住人才的优惠政策，并能够确保落到实处。

（五）加强养老文化建设，以文化促进养老服务供给多元化发展

随着老龄人口的增多，老年文化建设逐渐成为促进老年人精神文化生活，改善老年人寂寞空虚生活，提升养老品质，构建和谐社会的重要内容。文化养老作为养老服务供给体系中一个重要组成部分，值得政府部门加大关注和构建力度。

第一，提供更适合老年群体的文化服务形式和内容。针对老年人的特点和喜好，以修养身心、自得其乐为主要内容，积极探索各种文化娱乐活动的形式和服务内容，引导老年人开展健身养生、歌咏比赛、书画摄影展等有益身心的文化活动。第二，大力发展老年教育，满足老年人对文化教育的追求。以哈尔滨市老年大学为基地，以社区教育为补充，积极开设各种适合老年人学习的文化艺术课程，既丰富老年人的文化生活，同时也陶冶情操，寓教于乐。第三，积极鼓励老年人参与文化建设。充分调动老年人参与办文化的热情和潜力，培育一批老年艺术团体，使老年人以主人翁的姿态参与到“文化养老”体系建设中来，为老有所学、老有所乐搭建平台。