我国产能过剩的典型事实、成因以及治理研究

2017-06-21高晓娜

当代经济管理 2017年6期

高晓娜

摘要目前我国已经从局部性、阶段性的产能过剩转变为全面性、长期性的产能过剩，产能过剩持续恶化加剧了我国经济运行的系统性风险，因此有必要对产能过剩问题进行全面梳理。基于对现有文献的回顾与评述，文章总结和分析了我国产能过剩的行业和地区特征，并从市场和体制两个视角探讨了产能过剩的成因。中央政府应坚持将市场作为资源配置的根本性力量，减少政府对市场的不当干预，通过市场机制来化解我国的产能过剩问题。

关键词产能过剩；典型事实；成因；治理

[中图分类号]F124 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）06-0007-06

近年来，我国的投资增速不断上升，很多行业都出现了投资过热现象，各行业产能持续扩张。但是，随着金融危机的爆发，我国经济增速明显放缓，国内外需求也持续疲软，产能过剩矛盾加剧，产能过剩问题已成为目前我国宏观经济面临的最重要的问题之一，能否顺利化解产能过剩是保持我国经济可持续发展的关键。中央政府多次出台文件治理产能过剩，但都收效甚微，甚至陷入了“越调越乱”的怪圈，当前我国的产能过剩已经从局部性、阶段性转变为全面性、长期性，因此深入了解我国产能过剩的典型事实、根本成因以及治理路径对解决我国当前产能过剩问题具有重要意义。

目前关于产能过剩的研究主要可以从下面几个方面来展开：①产能过剩的界定。如何准确地界定产能过剩是整个产能过剩研究的基础部分，本文主要梳理了产能利用率的主要测算方法并归纳了不同测算方法下产能利用率的不同定义。②我国产能过剩的典型事实。该部分文献主要总结了我国产能过剩的行业差异、地区差异以及变化趋势，对于基本事实的准确把握有助于我们把握产能过剩的重点行业及地区，更好地制定针对性治理政策。③产能过剩的成因。该部分文献梳理了关于产能过剩成因的一些主要观点，国外学者大多从市场角度出发来解释产能过剩，我国由于市场机制发展并不完善，国内学者更多的从体制角度来解释产能过剩。④产能过剩的治理政策。关于产能过剩的任何研究都必须落脚于产能过剩的治理，目前我国应主要从推进市场化改革、制定多元化的官员考核体系、提升居民收入水平增加內需以及鼓励企业对外直接投资等方面来发力，避免使用行政强制的方法来解决产能过剩问题，坚持市场对资源配置的主导作用，减少行政体系对市场的扭曲。

一、产能过剩的界定

产能过剩现象并非是我国特有的一种经济现象，世界主要国家都曾发生过产能过剩，西方国家的产能过剩现象往往是伴随着经济危机而出现的一种短期现象，随着经济的回暖以及市场微观主体的调节，通过一段时间后产能往往会恢复到正常水平。产能过剩会对经济产生两方面的影响：一方面，一定程度的产能闲置往往会加剧行业内的竞争程度，通过优胜劣汰的市场机制将落后产能淘汰，促进产品技术升级以及产业结构升级，在一定程度上来说适度的闲置产能会对经济发展起到一定程度的推动作用（卢峰，2010；周劲，2011）；另一方面，产能过剩也会对经济带来一些不良影响，产能过剩会加剧经济波动、加剧行业内的竞争程度使得行业的整体利润率水平下降、增加银行的不良贷款提升金融风险（周业樑，2007）。当一个经济体出现了持续性的、广泛的产能过剩时，说明产能过剩带来的负面影响已经超过了正面影响，需要引起我们的高度重视。我国在由计划经济向市场经济转型的背景下，经济运行受市场因素与非市场因素共同作用，产能过剩无法通过经济周期回暖以及市场机制调节自动化解，因此我国的产能过剩具有长期性和广泛性的特点，其负面影响已超过正面影响，如果不及时地调整经济政策必然会对我国经济的长期发展造成不利影响，阻碍我国产业转型升级以及加剧我国经济运行风险。

研究产能过剩的前提是必须要对产能过剩有一个较好的界定，学界目前主流的方法是通过产能利用率来界定一个行业是否出现了产能过剩，产能利用率的定义为实际产出与潜在产出的比值，当产能利用率低于79%时就认为该行业出现了产能过剩。由于我国目前还没有一个权威的统计机构定期发布全行业的产能利用率数据，国内学者主要参考国外主流方法通过已有数据对产能利用率进行测度。产能利用率的主要测度方法主要包括：峰值法、成本函数法、前沿产出法以及协整法。峰值法假设当产出水平达到峰值时，此时产出水平为平均成本函数的最低点，产能利用率为100%（Klein，1960）。成本函数法对产能产出的界定存在不同的定义，cassel（1937）将企业潜在产出定义为企业长期成本曲线的最低点，但是klein（1960）认为企业的长期成本曲线的形状可能并非为U型，因此将企业潜在产出定义为短期平均成本曲线和长期平均成本曲线的切点。Berndt&Morrison（1981）进一步将企业潜在产出定义为企业短期平均成本曲线的最低点。成本函数法对潜在产出的几种界定中，将潜在产出定义为短期平均成本函数应用更为广泛（Garofalo & Malhotra，1997；韩国高，2011）。前沿面分析法将潜在产出定义为给定要素投入的条件下，要素进行最佳组合所能达到的产出水平，其主要的估计方法为数据包络法（DEA）以及随机前沿估计法（Fare，1989；Kirkley，2002；董敏杰，2015；杨振兵，2015）。协整法的核心思想为，当实际产出与固定资产之间存在协整关系时，可以根据两者之间的关系计算出潜在产出，潜在产出为固定资产的长期平均产出（Shaikh & Moudud，2004；何蕾，2015）。理解产能利用率在不同测度方法下的定义对我们研究产能过剩问题具有指导意义。

二、我国产能过剩的典型事实

目前我国经历了三轮大规模产能过剩：第一轮为1998～2001年，表现为由亚洲金融危机引起的周期性产能过剩；第二轮为2003～2006年，表现为由投资过热引起的非周期性产能过剩；第三轮为2009年至今，表现为经济危机下政府过度刺激投资引起的周期性与非周期因素共存的产能过剩（卢峰，2010；王文甫，2014）。我国的产能过剩主要表现出如下特征。

第一，我国产能过剩行业主要为重工业行业。学术界较为认同的长期出现产能过剩的行业主要包括黑色金属、有色金属、非金属矿物质、石油加工及炼焦等，学者们在不同的测算方法下均得出了相似的结论（韩国高，2011；董敏杰，2015；程俊杰，2015a）。重工业行业具有垄断竞争性质，更容易出现产能过剩，周其仁指出产能过剩更容易发生在具有垄断竞争性质的行业，国有垄断行业企业的进入壁垒很高不存在严重的产能过剩，民营企业主导的竞争性行业由于市场化程度高，企业进入退出相对自由也不存在严重的产能过剩，反观钢铁、水泥和电解铝等资本密集型行业被政府视为关系到国计民生的重要行业，为了保持对这些行业的一定控制力，其国有企业比重相对较高，但是随着市场化进程的推进，民营企业也大量进入到这些行业中，由于这些行业中的政府干预过多，阻碍了低效率企业及时退出，进而形成了产能过剩。范林凯（2015）构造了一个理论模型证实了这一观点，认为市场化改革滞后的竞争性行业长期将会收敛于一个自然产能过剩水平，政府的产能管制政策并不能解决这一产能过剩问题。第二，我国产能过剩存在显著的地区差异，中西部的产能过剩问题相比于东部地区更为严重。董敏杰（2015）通過数据包络法对我国的产能利用率进行了测度，认为我国东部地区的产能利用率、技术效率及设备利用率要普遍高于其他地区，杨振兵（2015）通过随机前沿法在省级层面测度了我国的产能利用率水平，得到了类似的结论。改革开放以来我国的地区差距呈加剧态势，东部地区由于占据了良好的地理优势以及政策优势经济发展迅速，与中西部地区相比东部地区具有市场化程度更高、更接近国外市场、本地消费者的消费需求更大等特点，因此东部地区的产能过剩问题更小。第三，金融危机后我国产能过剩行业的范围逐步扩大。程俊杰（2015a）发现金融危机后我国第三轮产能过剩行业数量相较于前两轮出现了一定程度的扩张，过剩产业数量从第一轮的6个行业扩张到第三轮的8个行业。李晓华（2013）也指出，金融危机后，由于我国政府出台了“4万亿”投资计划刺激经济增长，产能过剩问题也更为严重，已经从阶段性的产能过剩转变为长期性的产能过剩，从低端、局部性的产能过剩转变为高端、全局性产能过剩。2002～2007年由于国内和国外的投资、消费及出口需求都很旺盛，产能过剩问题在一定程度上得到了一些缓解，但是由于这一时期投资过度造成产能急剧上升，金融危机爆发加剧了我国产能过剩的严重程度，产能过剩治理迫在眉睫。第四，战略新兴行业也出现了一定程度的产能过剩。任保全（2014）指出我国战略新兴产业呈现低端发展态势。王辉（2015）考察了光伏产业的产能过剩程度以及成因，研究发现光伏产业总体上存在较为严重的产能过剩，政府过度干预、投资过度以及低端化生产是光伏产业陷入产能过剩的主要成因。目前我国战略新兴行业的核心技术主要依靠引进，我国的技术水平和研发实力要显著落后于发达国家，缺乏核心技术和自主研发能力以及对低端链条的过度投资是我国战略新兴产业生产低端化以及产能过剩的主要原因（蒙丹，2010）。

三、产能过剩的成因

现有的文献主要从市场因素与体制性因素两个视角来解释产能过剩的成因，由于发达国家的市场体制更为健全，国外的文献主要从市场失灵角度来讨论产能过剩的成因，而由于我国的特殊国情国内学者主要从体制扭曲角度来讨论产能过剩的成因。

（一）市场失灵视角

市场失灵视角主要从阻止潜在竞争者进入、需求的不确定、市场结构差异以及信息不对称这几个角度展开。

1.阻止潜在竞争者进入

K Conrad和M R Veall（1991）利用德国啤酒厂的数据发现企业将保持过剩产能作为一种策略用以对抗在位者和潜在进入者的竞争。Spence（1997）也指出当市场中存在潜在竞争者时，在位企业会保持一个较高的产能水平，以此作为一种策略对潜在企业造成威胁，阻止潜在企业进入。

2.需求的不确定性

由于经济周期的变化导致需求存在较大的不确定性，当处于经济繁荣期时，市场的需求增加，此时企业会加大投资力度，但当经济处于萧条期时，市场需求下降，由于资产的专用性因扩大投资产生的产能无法短期内得到调整，将过剩的产能闲置而不是转化为其它用途的成本更低，因此需求下降时自然会形成一定的产能过剩（Stiglitz，1999）。Arthur De Vany 和 Gail Frey（1982）认为钢铁行业的产能过剩与需求不确定性正相关，保持一定的过剩产能是企业应对未来不确定性的理性选择。

3.市场结构差异

在不同的市场结构下企业所面临的产能过剩水平有所差异（Brazel，1970）。Chamberlin（1933）提出在垄断竞争的市场结构下企业不能达到最优产出因此会形成产能过剩。传统的资本密集型行业被国家视为关系到国计民生的重要行业，因此政府部门对这些行业的管制相对较多，但是这些行业由于市场化的逐步推进又吸引了大批民营企业的进入，市场化推进与政府过度干预共同造成了这类行业的产能过剩，这种行业多属于重工业行业，具有垄断竞争性质，典型的代表行业为钢铁和电解铝等（范林凯，2015；韩国高，2011）。

4.信息不对称

林毅夫（2010）指出发展中国家企业由于信息不对称，很容易集中对某些有前景的产业进行投资，形成“潮涌现象”。发生“潮涌现象”的行业多为技术成熟行业，这些行业具有渐进技术创新和长产能建设周期的特征，地方政府对这些行业的过度干预加剧了“潮涌现象”以及由此产生的产能过剩（张倩肖，2014）。当出现一些前景比较明确但需求不确定性较大的行业时，高效率企业由于投资的谨慎性在行业发展初期较少进入该行业，大量低效率企业涌入到该行业造成行业的集中程度过低，随着该行业的成熟以及不确定性下降，高效率企业会大量增加投入挤压低效率企业的生存空间，此时行业中的企业数量会有所下降，行业的产业集中程度也会随之上升，所以在行业发展初期，大量企业涌入该行业是理性选择，市场机制会自发淘汰低效率企业，使产能利用率回归到一个合理水平，阶段性产能过剩是一种市场自然现象（徐朝阳，2015）。

（二）体制扭曲视角

从产能过剩的治理来看，基于市场失灵假说的各种产能过剩治理政策并没有取得预期的效果，反而加剧了我国的产能过剩，所以市场失灵并不是我国产能过剩的主要成因。国内学者主要从体制扭曲及政府过度干预来解释产能过剩，研究方向主要围绕以下几点来展开。

1.以GDP增长率为主要考核指标的官员晋升体系

在现有的官员晋升考核体系下，地方政府有强烈的动机促进本地企业投资以及利用各种优惠政策进行招商引资（江飞涛，2012）。干春晖（2015）通过使用世界银行中国企业调查数据研究了政府官员任期与企业产能利用率之间的关系，研究发现地方官员在任期的第4～5年获得晋升的可能性最大，因此在这一时期地方官员有强烈动机向企业提供土地和融资优惠刺激企业过度投资，进而导致的产能过剩。杨其静（2016）考察了中央政府的产能管制政策效果，研究发现实施产能管制政策后，产能过剩受管制行业的土地出让数量显著的低于产能过剩非管制行业，但是产能过剩受管制行业的土地出让数量依然很高，特别是那些地方官员具有较大晋升机会的城市，为了提高晋升的可能性，地方官员有冲动突破产能管制，向受管制行业大量供地。

2.財政分权以及地方市场分割

财政分权体制下的地方官员政治晋升锦标赛导致了地方政府之间的补贴竞争日趋加剧（周黎安，2007）。江飞涛（2012）指出在财政分权的背景下，地方政府对投资的竞争性补贴是我国产能过剩的重要成因。财政分权体制下的补贴竞争曾经一定程度上促进了中国经济的增长，但是这种补贴竞争会刺激企业过度投资，引起体制性产能过剩问题，地方政府过度重视地区GDP增长会对社会福利产生负面影响（皮建才，2015）。杨振兵（2015）指出由地方保护引发的地区市场分割显著的加剧了我国的产能过剩，市场分割程度更高的省份其产能过剩也更为严重。

3.要素价格扭曲

人为的扭曲要素价格是地方政府进行经济干预的重要工具变量，地方政府主要通过低价供地、融资优惠、税收优惠以及降低环保标准等来刺激企业投资（江飞涛，2012；刘航，2012）。政府部门为了实现特定的政策目标，通常会通过其掌握的要素定价权或定价影响力显著地压低企业投资关键投入要素的价格，大幅降低企业的预期成本，引发企业过度投资以及产能过剩（冯俏彬，2014）。时磊（2013）认为我国资本市场的扭曲主要表现在“所有制歧视”与“规模歧视”，资本市场扭曲是导致企业产能过剩的重要原因。贺京同（2016）进一步探讨了国有企业产能过剩的机制，国有企业的所有制性质为国有企业产能扩张提供了内在激励，而信贷扭曲为国有企业产能扩张提供了外在激励，国有企业比重越高的行业以及信贷规模越大的行业其产能过剩情况也更加严重，金融危机后政府的经济刺激加剧了国有企业的产能扩张以及信贷扭曲，产能过剩情况进一步恶化。

4.企业过度投资

过度投资是我国产能过剩的直接原因，固定资产投资与产能过剩之间存在长期、稳健的协整关系（韩国高，2011）。地方政府对经济过度干预是我国体制性产能过剩的重要成因，而在这一影响中企业过度投资起到了中介作用（王立国，2012）。修宗峰和黄健柏（2013）进一步指出，在央企类上市公司样本下，过度投资显著地加剧了产能过剩，但是对地方国企类及民企类上市公司，过度投资对产能过剩的影响并不显著，也就是说过度投资引致产能过剩的机制主要发生在央企类上市公司中。

四、产能过剩治理

市场失灵理论并不能很好地解释我国的产能过剩问题，政府部门根据市场失灵理论所制定的调控产能过剩的政策也没有起到很好的效果，产能过剩情况不仅没有得到缓解反而进一步恶化。我国产能过剩的根源在于政府过度干预以及市场机制不健全。因此，治理产能过剩必须从纠正体制扭曲的角度入手，推进过剩产能行业的进一步市场化，通过市场机制来化解产能过剩问题，具体政策工具如下。

（一）构建多元化的官员政绩考核指标体系

中国的产能过剩问题并非来自政府和企业的非理性行为，而是对现有激励体系的理性反应，解决当前的产能过剩问题必须要调整官员的晋升考评体系（杨其静，2016）。中央政府对地方官员的政绩考核主要以地方经济增长为核心，在这种政绩考核体系下，地方官员为了追求晋升往往会对经济过度干预，过分追求经济增长速度而忽略了经济增长效益，甚至会为了刺激经济增长而突破中央政府的一些管制政策，因此应构建多元化的政绩考核指标体系，不仅要考察地方经济增速还应当将生态环境、工业能耗以及民生福利等纳入到考核指标体系中，不仅要关心地方的经济增速更应当关心地方经济发展的质量（干春晖，2015）。在多元化的考核体系下，地方官员不再片面地追求GDP增长，在追求地方经济增长的同时兼顾生态环境以及民生福利，降低了其对经济过度干预的冲动，使企业可以根据市场规律来做出投资决策，提高企业投资效益以及产能利用水平。

（二）大力推进要素市场化改革

目前，我国要素市场的市场化改革尚未完成，地方政府对于金融、土地以及能源的要素价格具有重要的影响力，为了配合地方的经济发展目标，地方政府会通过人为压低土地、金融以及能源价格来扶持当地企业，政府价格信号显著低于其市场价值，要素市场的价格体系扭曲使得市场机制难以发挥作用（鞠蕾，2016）。在市场经济条件下，政府价格信号越少对经济的健康发展越为有利，要消除由政府价格信号引起的体制性产能过剩，必须加大要素市场化改革力度，充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用（冯俏彬，2014）。我国金融体系的发展重视“量”的增加而忽视了“质”的提升，应推进金融体系的市场化改革，硬化金融系统的预算约束，提高资金使用效率，只有资金被分配给生产效率更高的企业，才能真正地化解产能过剩（陈晓珊，2016）。应对现有的土地管理制度进行改革，由于政府对土地市场高度垄断，政府人为地形成商业和住宅用地市场的高地价以及工业用地市场的低地价，既推高了房价又为工业产品市场的产能过剩埋下隐患，对于工业用地市场应该使用市场化机制定价减少协议出让，从根本上杜绝政府部门低价出让土地的行为（顾智鹏，2016）。

（三）建立和完善企业市场退出机制

当企业特别是国有企业发生长期亏损面临退出时，地方政府出于稳定经济增长以及保障就业的目标，会通过补贴、信贷以及债转股等方式维持企业经营，阻碍低效率企业退出市场加大了产能过剩治理的难度，市场退出障碍是导致产能过剩长期存在并且难以化解的重要原因。市场退出障碍主要表现为落后产能淘而不汰、兼并重组变为盲目的“增量重组”、地方政府直接干预企业退出、银行系统为“僵尸企业”提供信贷（王立国，2014）。建立企业市场化退出机制应从以下几点着手：一方面，政府应当重点解决企业破产后的债务及人员安置问题，而非用补贴和信贷来维持企业的存活时间；另一方面，避免通过行政方式直接干预企业，因为政府部门没有完全信息分辨哪些是低效率企业，如果使用行政手段强制淘汰“落后产能”，在政策的操作过程中地方政府出于对国有企业的保护会强行命令效率较高的民营企业降低产量（王立国，2014；范林凯，2015）。

（四）鼓励本土企业进行对外直接投资

随着我国经济发展程度的不断深化，中国企业也开始站上了国际舞台，对外直接投资的增速不断上升，在这样的经济发展阶段下，仅仅依靠国内市场来化解产能过剩并不是一个最优选择，越来越多的学者将目光转向国际市场。董小君（2014）认为加快对外直接投资，既可以为国内大量的外汇储备找到出路，又能借助国际市场化解我国的产能过剩问题。杨振兵（2015）也发现对外直接投资可以有效地缓解我国的产能过剩，对外直接投资比重越高的省份其产能过剩程度也越低。推动产能国际转移，是发达国家化解产能过剩的共性规律。美国、日本和德国等国家都出现过规模性的产能过剩，目前我国已经具备相对成熟的对外投资条件，应当借助“一带一路”国家战略，积极开展跨国合作，探索适合我国的产业转移模式，通过产能跨国转移化解我国的产能过剩问题（曹秋菊，2016）。

（五）调节收入分配体系提升居民消费能力

近年来我国国民收入分配格局发生了巨大变化，居民收入占比逐年下降，而企业和政府收入占比逐年上升，这一收入分配格局导致我国高投资低消费的经济发展模式（李杨，2007）。居民收入占比下降致使居民的消费意愿不断走低，同时随着经济不断增长，居民收入水平不断提高，居民尤其是高收入群体对产品的要求不断提升，消费升级造成一些低质量产品库存积压，消费不足与消费升级是我国同时面临的两个问题，有效需求不足对化解产能过剩极为不利（王立国，2014）。应通过以下两个方面提升国内消费需求：一方面，目前国外消费需求疲软，仅仅通过增加出口来解决产能过剩问题并不现实，政府部门应积极提升居民收入占比，提高本地居民的购买力，通过提振本地消费来缓解产能过剩问题；另一方面，政府部门应当为企业创造转型升级的外部环境，通过强化知识产权保护以及提高产能质量标准等方式为企业进行技术升级提供环境约束，提高居民对本地品牌的信任程度，培育新的消费增长点。

（六）加快技术升级和产业结构转型

技术水平落后的基本国情，导致我国在治理产能过剩问题时困难重重。一方面，技术水平落后严重阻碍了我国产业结构的转型升级，从劳动密集型、资本密集型逐渐过渡到技术密集型和知识密集型是产业结构升级的重要途径，产业结构不断进化是一国经济持續良性发展的重要保障，技术水平越高的国家其产业结构也越容易向合理化及高级化发展，我国当前的技术水平不利于产业结构顺利转型。另一方面，技术落后造成了我国产品“走出去”障碍，加快我国产品走出国门是转移国内过剩产能的一个重要途径，但是目前我国技术水平落后的现状却使国内企业产品“走出去”面临巨大障碍。提高技术水平需要长期积累，无法在短期内实现，所以在短期内对产能过剩问题没有显著效果，但是长期来看积极提升技术水平是我国经济健康发展的重要保障。因此在政策导向上应当引导企业从技术引进逐步过渡到技术创新，并强化知识产权保护，保障企业能享有创新带来的收益（王立国，2012）。

五、结论与未来展望

本篇综述主要关注了产能过剩的概念和界定、我国产能过剩的典型事实、根本成因以及治理路径。最近的研究阐明了我国产能过剩的主要成因以及治理路径，体制扭曲是我国产能过剩的主要成因，地方政府面对各种政治激励，往往会通过扭曲要素价格刺激企业过度投资，进而导致了产能过剩。只有进一步确定了我国产能过剩的主要成因才能有针对性地提出相关政策，治理产能过剩应运用市场机制而非通过行政手段强制干预，只有坚持运用市场机制来进行资源配置才能从根本上解决产能过剩问题。

现有文献尚存在以下不足：①依托“一带一路”国家战略化解产能过剩的相关政策研究需要进一步细化，如何通过“一带一路”进行产能国际合作的相关文献十分匮乏。“一带一路”战略下的产能合作，不是单向的产能输出，而是在为我国过剩产能寻求海外市场的同时结合“一带一路”沿线国家的经济发展水平以及市场需求，实现互利共赢，因此产能转移政策不应一刀切，应对不同行业制定差异化的产能转移政策。②现有的文献重点关注了产能过剩的成因以及治理方法，但较少有文献关注产能过剩对经济的影响。全面认识产能过剩这一问题，不仅需要了解产能过剩的形成原因，也需要了解产能过剩的各种不良影响，学者们经常提到产能过剩会造成企业效益恶化、银行坏账增加以及高失业率等不良影响，但少有文献从实证角度来量化研究其影响程度。虽然已经有学者研究了产能过剩对经济波动、PPI指数以及行业投资效益的影响（程俊杰，2015b；刘航，2015；韩国高，2015），但是在产业转型升级的大背景下，产能过剩是否对产业升级和技术进步产生不良影响，影响的程度到底有多大？产能过剩对就业水平以及收入分配又会产生怎样的影响呢？这是未来有待研究的一个方向。

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