油气的市场化改革

曾涛

5月21日，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》）。自2013年十八届三中全会提出推进石油、天然气等领域改革开始，经过三年多时间酝酿，千呼万唤始出来的《意见》终于拉开了我国油气体制改革的大幕。

油气体制存在的矛盾和问题严重制约了行业发展，其中最为突出的是民营企业进入油气行业存在较大困难，行业内的国有企业存在一些机制方面的问题，造成行业整体投资不足，国内产量下降，油气对外依存度逐年上升。

例如，在上游勘探开发领域，油气探矿权集中在中石油、中石化、中海油、延长石油4家公司，民营企业想进进不来；矿权没有退出机制，国有巨头边际成本高，一部分资源经济性不强，导致一定程度的投资不足、效率低下。在中游管道储运领域，主干管道网络主要掌握在三桶油尤其是中石油手中，各省管道网络情况各异，绝大部分由地方国企掌握，民营企业想介入存在一定障碍。在下游炼化销售领域，油气定价机制还没有完全实现市场化。而在几家国有石油公司内部，则存在着企业制度不完善、历史包袱沉重、企业承担大量社会服务职能、经营机制不灵活、效率不高、活力不足等一系列问题。

針对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题，《意见》明确提出坚持问题导向和市场化方向，完成深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革等六大体制改革重点任务。同时，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，实现提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力和市场风险防范能力、集约输送和公平服务能力、优质油气产品生产供应能力、油气战略安全保障供应能力、全产业链安全清洁运营能力的改革目标。

“管放结合”是此次油气体制改革的主线，“管住中间、放开两头”是此次改革的思路，放宽准入、市场机制、加强监督则是此次改革的关键词。即在保证油气安全、稳定供应前提下，在勘查开采、油气进出口、炼化、批发零售等竞争性业务中实现有序放开。

随着配套细化改革方案的出台，矿权开放、管网独立和专业化重组将成为最值得关注的三个政策热点和混合所有制改革试点。

上游勘探开发矿权放开将逐步吸引民营企业投资，提高国内总产量。目前，在油气勘探开发专营权和对外合作专营权制度下，掌握探矿权的国有石油公司体量庞大，边际成本高，使得一些地质条件不太理想的油气资源被归为“难动用储量”，规模大概在100多亿吨。如果民营企业或其他国有企业进入后能够通过有效的激励机制提高管理水平、降低成本，就有可能将难动用储量转化为实际产量，目前国有石油公司和民营企业进行的一些合作开发项目已经反映了民营企业在这方面的优势。

但是，石油天然气行业是资金密集、技术密集、高风险、长周期行业，新进入企业即使尝试开发一个小项目，也需要大量的资金投入和较长的时间等待。估计第一批竞争探矿权进入上游领域的将是此前已经参与合作开发或者在国外积累了油气区块勘探开发经验的企业。

而油气管网独立有望以天然气管道为重点，逐步推行。近年来，我国油气管道建设以“三桶油”和地方国企为主导，稳步进行，管网日趋完善，西油东送、北油南运、西气东输、海气登陆、就近供应、覆盖全国的油气管网格局基本形成。

截至2015年，中国油气管道总里程约11.7万千米，其中约59%为天然气管道，而天然气管道中约59%由中石油投资建设。由于管道对天然气终端价格的重要性，国家应该通过加强对管网运输的监管、向第三方开放、允许社会资本进入来保障供应安全，降低运输成本，惠及广大消费者。中石油已经开始整合旗下管道公司，引入中国人寿等其他国有资本，迈出管网独立的第一步。

同时，国有企业内部专业化重组和混合所有制改革，将有助于提高行业整体效率。“三桶油”都是囊括上、中、下游各个专业领域的纵向一体化巨无霸，在公司内部按照业务板块和地域划分为数量众多的子公司、孙公司。在实际运营中，子公司、孙公司的经营自主权较小，发展受到制约。

近期，“三桶油”已经启动内部专业化重组上市工作，例如，中石化整合内部近20家工程技术、工程建设和机械制造类公司组成“石化油服”，中石油整合6家工程建设类公司组成“中油工程”，10多家金融类公司组成“中油资本”，陆续在A股借壳上市。未来，中石化可能整合销售业务板块，中石油可能整合工程技术板块，进行混合所有制改革，推向资本市场。

专业化重组后的油田服务和销售公司一方面可以降低成本，另一方面可以为新进入上游勘探开发的民营企业提供更多专业服务，补足其技术短板，有助于行业整体效率的提高。（本文作者系能源经济学者）