考察地方政府的法治方式

摘 要 法治方式是法律概念、原则、规定、技术乃至于法治思维在行为领域的表现，强调以法律来解决各种社会问题，是法治得以落实的关键所在。文章考察地方政府的法治方式，是以已公布的八份法治地方建设纲要为中心。地方政府的法治方式包括法治建设的党委领导、法制宣传、法治目标责任的考核、法治指数的评估、法治示范（先进）单位创建、政府公共服务的法治化等。并且，这些法治方式在地方政府推进法治建设方面都发挥着积极作用。

关键词 地方政府 法治方式 法治地方 建设纲要

作者简介：向立，重庆行政学院法学教研部，讲师，博士，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.209

一、引言

十五大报告有“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治”的主张，“依法治国”自此唱响中国。全国各省、市、自治区随后纷纷提出“依法治省（市、区）”的口号、决议，在省（市、区）委成立依法治省（市、区）办，有地方依法治省（市、区）办定期制作依法治省（市、区）工作简报；也有多个地方出台了依法治省（市、区）的五年规划；也有江苏 、浙江 、湖北 、山西 、广东 、湖南 、安徽 、天津 等八省（市）先后出台了法治地方建设纲要，作为依法治省（市）的纲领性文件。这是“依法治国”提出以来的地方法治建设逻辑。 但这一逻辑在十八大报告公布后有了进一步的发展。

十八大报告有“全面推进依法治国……提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的主张。是继十五大报告之后，中国共产党关于“法治”的进一步认识。这里有一个现象值得关注，即在此报告公布后，福建、山东、内蒙古、云南、青海、贵州等省（区）在已提出“依法治省（区）”五年规划的基础上，纷纷调研起草法治地方的建设纲要；而吉林、四川、广西等省（区）也主张在依法治省（区）的框架内深化法治地方建设，也在调研准备法治地方建设纲要；依法治省（市、区）的逻辑似乎正从五年规划向法治地方建设纲要发展。即地方法治建设有以下几个层面：依法治省（市、区）口号的提出，地方人大通过依法治省（市、区）决议，地方人大制定依法治省（市、区）规划，地方省（市）委制定法治地方建设纲要。此外，亦有一个问题值得探讨，即十八大报告中的法治方式为何？

站在国家法治建设的立场提出“法治方式”的主张，既有全国层面的实践经验，以及“依法治国”层面对地方“依法治省（市、区）”经验的总结，更有理论上的创新。因而，探寻“法治方式”为何，就须从此三方面入手。就地方经验而言，依法治省（市、区）五年规划固然是重要组成部分，但与法治地方建设纲要相比则并非“先进”，故而本文立基于已公布的地方法治建设纲要寻求地方政府的法治方式。

二、法治方式的界定

（一）法治方式的概念

有学者认为，法治方式是“全民行为方式的要求，但主要指称权力运行的方式，涉及政治、经济、文化等各方面的行为方式” 。这一概念是从法治的针对对象出发的，因为法治的关键是政府也被法律所统治，强调权力不得滥用。另有学者认为，法治方式在行政领域是指“行政管理主体在法治理念以及法治精神的指导下，通过制定、执行法律、法规和规章，运用法律创设的制度、机制和程序推进改革发展，处理各种社会问题，实现科学发展的措施、方式和方法” 。这是从法律运行角度所作的界定，与另一学者对“法律手段”的界定相似。该学者认为，“法律手段”是指“执政者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方式、方法”，广义上应包括立法、执法、司法和法律所创制的制度、机制、设施、程序的运用，有时相对于“经济手段”和“行政手段”而言，有时相对于“人治手段”而言。 还有学者总结认为，法治方式有三种含义：一是根据法律规定处理具体问题，不是具体问题具体分析；二是强调法治方式的独立性与自主性，即在通常情况下根据法律规定处理问题，不受道德、习惯、宗教、政治等因素的影响；三是强调法治方式的关键是法律方法的运用，即便出现需要变通实施法律的情况，也讲究运用法律解释方式，根据社会情势予以权衡。 应当讲，这法治方式是通过术语界定与规则指明，使现实生活中的众多问题法律化，即将之设定为“简单问题”，并将答案化约为“是与否”、“合法与非法”，进而根据法律规定处理。 换言之，这是社会问题法律化，法律问题司法化。

总之，法治方式是法律概念、原则、规定、技术乃至于法治思维在行为领域的表现，强调以法律来解决各种社会问题，是法治得以落实的关键所在。上至权力纠纷，下及权利保护，莫不强调以法治方式解决。

（二）法治方式的特征

法治方式这一概念，实际上可通过以下几个方面的特征来把握。

第一，法治方式具有保守性。因为法治方式所运用的法律乃是过去经验的总结，它相信过去经验不一定最好但最牢靠。当然，这里并非否定法治方式的创新性，因为对法治方式而言，以過去的经验处理未知的眼前和未来的事情，将会面临无数的挑战，在迎接挑战的过程中，法治方式是在不断的以创新的思维和方式在行动，只是这种创新仅限于法律体系或法律的文字性规定。即法治方式并不排斥法律的变通。这里强调法治方式具有保守性，是从整体上观察得出的结论，意在说明它对过去经验的依赖。

第二，法治方式具有程序性。因为法治方式是遵循法律、法规规定的程序、步骤和方法在处理各种问题，因而不得超越或者违反程序的规定。程序是法治方式的核心。通常情况下，在案件被裁决后，当人们认为案件结论公正时，会推论认为该程序是正义的；而当人们认为案件结论不公正时，就会推论认为该程序是不正义的，是存在问题的。

第三，法治方式具有逻辑性。因为逻辑规则是法治思维的基础，因而亦是作为法治思维表现形式的法治方式的基础。有学者认为，“法律思维固有特性还在于严谨性，这是法律思维的最重要特征。” 对法治而言，逻辑乃是法治的技术性因素之一（法治的技术因素还有解释规则与修辞规则等），它使得法律具有严密的结构和缜密的思维，进而使得法律文本和法治过程具有可解释性和可辩论性，因而使法治具有了权威。

第四，法治方式具有修辞辩论性。因为法治方式并非只是由规则和程序来表征，它通过逻辑、解释而赋予法治主体修辞辩论的特质，即通过修辞辩论使得法律所要承载的正义得以在具体的案件中实现。这是法治所谓理性的根本所在。应当讲，法治方式的修辞辩论性，决定了法治能够由形式正义向实质正义发展的可能性，即刻板的法律在适用到具体案件时，当事人能够通过法律修辞辨明案件的法律事实、法律条文的精确含义，进而实现当事人所追求的法律正义。

第五，法治方式具有整体性与融贯性。这是指法治方式既有形式合法性又有实质合法性。这意味着在坚持根据法律处理问题之时，需融贯吸收道德、正义等多重因素，在历史时空中把握法律问题。事实上，法治方式强调整体性与融贯性，是在最大限度的追求实质合法性，强调法律思考的关键是思考，并非完全根据法律的推理，不是机械适用法律，而是在法律框架中灵活应用法律。

三、法治地方建设纲要中的法治方式

探寻地方政府的法治方式，必须清楚它存在于哪些地方。事实上，地方政府推进法治建设的法治方式一般体现在法治地方建设纲要关于自身如何实施的规范以及其他实施纲要的举措中，即一是各纲要如何在纲要中设置保障其实施的组织及其运作方式，二是各地方政府在日常工作中如何将纲要中的法治任务落实下来。这是法治的一大关键所在，因为法治意味着一种生活（工作）方式，它并非是一种停留在纸面上的逻辑或花团锦簇的美好图景，而确是一种以法律来确保相互之间权利义务落实且公平正义的日常与非常模式，固然期待好人之治，但底线却在防止“暴君”之治——即权力滥用，以法律规范的方式在养成贤良治理的必然。因而，法治意味着它必然要运行，即法治思维内在的规定有法治方式的存在，或者说有法治方式存在的法治思维才货真价实。

（一）纲要规定措施推动法治地方建设

在已出台的八份法治地方建设纲要中，均有涉及如何保障纲要实施的规定。其措施如下：

1.八份纲要均有关于法制宣传教育的安排，强调重点加强对国家机关工作人员、领导干部、青少年等群体的法制宣传教育工作，在创新宣传方式中强化普法实效。也有浙江、湖北、广东、湖南、安徽强调对法学研究的重视，以法学教研培养法治人才，促进系统性、先导性、实践性的法治理论体系之形成，指导法治地方建设。也有浙江、湖北在纲要中强调将法制教育与思想道德建设结合起来。更有江苏将法制宣传工作实行目标管理，以明确之责任推进。

2.八份纲要均有加强法治地方建设的组织领导一级选项，将之置于纲要之末，以为纲要实施之保障，落实法治思维。具体措施包括：一是加强组织领导，由黨委统一领导、人大依法监督、政府组织实施；二是强调建立职责分工制，即辖区内分级部署、分工实施的工作责任制；三是湖南、广东、天津强调加强法治队伍建设，湖南将提高队伍素质作为推进其法治建设的重要基础和保障；四是浙江、山西要求营造良好的法治环境，浙江强调要最大限度地调动社会各界、人民群众投身其法治建设的积极性、主动性及创造性；五是安徽强调加强法治舆论宣传；六是广东强调加强“依法治省督促检查”，将法治广东建设评价指标体系落实到工作绩效考核之中。

3.浙江纲要特别规定“省委建设‘法治浙江领导小组及办公室要进一步深化细化‘法治浙江建设的各项目标任务，适时研究制定有关政策举措”，这为法治浙江工作向纵深发展提供了法律文件上的依据。

（二）纲要外措施推动法治地方建设

此外，各地方政府为推进法治地方建设另有其他措施，在地方立法中解决本辖区内经济发展的深层次体制问题，在地方行政中推进法治政府工作，在司法中强调增强司法公信力，在基层推动公民权益依法保障计划（浙江）、在村中设立村务监督委员会（浙江）、推行法治惠民工程（广东）、在本行政区域内按法治框架解决基层矛盾工作（广东）等。但这些举措皆仅由政府推动而全靠政府及其工作人员之主观与客观努力，实际上无法保障法治在地方的必然落实。换言之，这些举措如果不配套其它措施，无法确保地方政府有足够的动力在实践中贯彻实施。因而，以下的纲要外措施则在法治地方建设中有着特别的配套作用：

1.法治湖南建设纲要在其省人大常委会通过《关于推进法治湖南建设的决议》时，获得了现行法律框架内的合法性，这是法治地方建设的关键性一步，因为它由此而并非是党内文件，成为党委领导下的湖南全省的法规性文件，践行着党领导政府依法执政原则。即湖南纲要依法而生。

2.广东则将依法治省、市工作领导小组设在省、市人大常委会，委托省、市人大常委会党组代管，领导体制与工作机制直接由省、市委作出的《决定》来确定。这一方式与现行宪法的权力体制吻合，故而有学者将之界定为“人大模式”。 这表明，广东在地方法治建设方面亦非常重视合法性问题，践行着“法治”的精义。

3.浙江探索民主的多种形式，在台州、绍兴等市县试点地方党代会常任制，理顺代表大会、全委会与常委会的关系，以党内民主带动社会民主；在余姚、义乌、绍兴等地试点乡镇党委书记“公推直选”、“公推竞选”； 在宁波试点社区居委会直接选举；在温岭试点以“民主恳谈”为核心的基层民主。 这是在实践中培育民主精神。

4.浙江推出“浙江法治在线考试系统”，对国家机关工作人员、领导干部的法律知识进行上岗、在岗考核。这是信息化时代的新举措，将在线考试系统这一软件作为法律知识考核的考官，既是无纸化办公的需要，又能在客观上保证考核的公正性，进而确保考核对象法律知识得以确实掌握。

5.湖南省政协在2012年力推《关于进一步推进湖南经济发展法治环境建设的建议》为二号提案，该省省委书记、省人大常委会主任周强提请省委研究室、省人大常委会法工委、省政府法制办认真研究采纳。湖南将推行法制环境指标体系，这将对其法治湖南建设有重大推动作用，因为指标涉及政绩，将对国家工作人员、领导干部产生重大的行为指引作用。

6.湖北出台《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》，浙江温州印发《温州市法治政府建设指标体系（试行）及2010年度考核评分标准》，江苏下发《江苏省法治政府建设阶段性工作目标考核评价办法》，在法治政府建设方面以指标体系推动法治地方建设。

7.浙江余杭在2006年与浙江大学光华法学院签订法治余杭量化评估体系课题协议，课题组学习香港经验独立运作，每年定期发布余杭法治指数，以此促进政府在社会管理工作中有明确的针对性、目的性，从而预防行政行为产生偏差，也以此激励政府部門推动法治建设。与此同时， 2012年浙江大学受浙江高院委托，以浙江湖州市吴兴法院为试点展开了司法透明指数研究。

8.江苏在2005年即推行建设“法治江苏合格县（市、区）”活动并表彰法治建设示范县（市、区）创建工作先进单位，浙江、湖北、山西、广东、湖南、安徽亦有创建工作先进（或示范）单位的推广活动。与此同时，广东推出《广东省法治城市、法治县（市、区）创建工作评价标准（试行）》、《广东省法治镇（乡）创建工作评价标准（试行）》、《广东省民主法治村创建基本标准（试行）》、《广东省依法治校工作评价标准（试行）》、《广东省企业依法治理工作评价标准（试行）》，在全省范围内全面推行法治创建工作的评价，以此推动法治广东向纵深发展。

9.湖南推行《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省规范性文件管理办法》，将行政过程中的难点问题纳入法治轨道。并且，湖南于2011年10月1日起施行《湖南省政府服务规定》，将政府的公共服务法制化。又推行《湖南省司法厅关于选聘优秀律师担任各级人民政府及其部门法律顾问的办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》、《湖南省司法厅关于充分发挥律师作用促进法治湖南建设的意见》、《湖南省法律顾问团工作规则》，将律师与专家引入政府的日常工作中，推动法治政府运行的常态化。

总而言之，以上各省（市）实践法治地方建设纲要的举措乃是其法治方式的呈现。具体讲，各省（市）的法治方式不外：法治建设的党委领导、法治宣传、法治目标责任的考核、法治指数的评估、法治示范（先进）单位创建、政府公共服务的法治化等。

四、地方政府法治方式的作用分析

通常认为，以政府为主力推动法治在地方的落实，同中央政府主导法治建设一样，是唯理建构主义的法治实现方式，与进化理性主义的法治实现方式不同，它强调法治是在政府的目标指导下设计并完成，是“人为”建构的。但另有研究认为，地方政府主导的法治实践并非唯理建构主义，而是“中间变革”，它介于中央政府和人民之间，既非中央政府主导的自上而下的“顶层设计”，又非社会与市场发动的自下而上的“底层运动”，它“夹在两者中间”。一方面，它有能力参与中央政府的“顶层设计”；另一方面，它又始终面对着市场与社会。换言之，地方政府的法治实践既是中央政府法治工程的实践者，又是市场与社会形成和发展的直接面对者。本文亦认为，地方政府主导的法治实践既非唯理建构主义，也非进化理性主义，它是两者互动的产物，作为“中间变革”，始终介于两者之间。它既强调顶层设计的重要性，又强调市场与社会实践自发经验的重要性，在建构理性与经验理性之间发展出动态的法治实践。换言之，“中间变革”的地方法治吸收了中国法治实践的主要动力，即执政党、法律职业阶层和人民群众，三者在法治实践层面博弈，在博弈中共同建构中国法治理念与实践的共识，共同推进中国的法治实践向纵深发展。并且，这一在地方实践的法治并非单一模式，而是在“试错”中不断总结经验与教训，各地方相互吸取经验与教训，共同催生出中国法治实践的“多元”图景。因而，由地方政府推动的法治实践及其方式，对中国的法治实践有着非同一般的意义。

然而，问题在于地方政府的这些法治方式确能推进地方的法治建设吗？经分析，本文认为，这些法治方式在推进地方法治建设方面，确实发挥着积极作用。首先，法治实践强调党委领导的第一位，这由我国的国情所决定，是政治正确所在。根据“三个代表”理论，中国共产党既是中国先进生产力的代表，又是中国先进文化的代表，更是代表了中国人民的根本利益。而法治既是先进生产力发展的决定性力量，又是先进文化的典型代表，更是中国人民自晚清以来的价值追求。那么，由中国共产党领导中国人民进行法治实践，自是三段论的必然结论。

其次，法治宣传是法治实践的关键措施之一。到目前为止，法治宣传已为法治实践作了三方面的奠基性准备：一是让最大多数的人民了解并掌握了最基本的法律知识；二是普遍增强了全社会对法治的认同，树立了对法治的信心；三是使最大多数的社会成员养成了良好的法律行为，提高了全国人民的法律素质。故，法治宣传只能加强而不能削弱。

再次，法治目标责任考核与法治指数的评估，更是使得法治实践活动具有可评价性。首先，这一方式解决了法治建设的动力不足问题，因为它作为地方官员政绩考核的项目之一，对地方官员的升迁有着非常重要的参考价值。这是现有政治体制大格局基本不变情况下，地方政府积极推动法制建设的关键所在。其次，它对法治建设有四个方面的作用：一是评价作用，能够客观反映政府及其职能部门的法治实践质量。这是通过定量化的指标体系对政府及其职能部门法治实践质量的评估，通过这一评估，可以对法治实践状况作出恰当、准确的评价与定位，有利于发现法治实践过程中出现的问题。二是考核作用，是法治实践主体政绩的重要参考数据，通过这一考核，可以真实反映地方政府法治实践的成绩和缺陷。三是引导作用，为未来以及其它地方的法治实践工作提供方向性的指引，有利于法治实践在中国的推进。四是教育功能，有利于法治实践主体转变观念，增强对法治的认识与信心。

复次，法治示范（先进）单位创建是法治实践活动的阶段性总结，是法治目标责任的考核、法治指数评估的配套措施，对法治实践有着巨大的推动作用。这一推动作用表现在：一是它具有引导功能，可促进其它法治实践活动主体朝着这一示范方向前进；二是它具有教育功能，可促进公务人员转变执法观念，增强依法执政的认识。

最后，政府公共服务的法治化，确认了地方政府推进地方法治落实的关键所在。因为政府即是公共部门，而公共的概念即意味着“公共服务”的精神，它是“为了公共”而行政。换言之，地方政府的存在目的即是提供公共服务，而公共服务的法治化亦表明法治在地方的真正落实。

当然，我们不能否认由地方政府主导的法治建设在方式上还存在这样或那样的问题，诸如将“法治”理解为“依法治理”，法治指数设计还停留在形式法治的层面，法治建设只是地方官员的政绩——这导致法治方式极易缺乏长期性和连贯性等等。这些问题都是在地方法治实践中出现的问题，因而也应当且会在实践中基于创新而解决。因为人民永远是历史的创造者。

注释：

《法治江苏建设纲要》文本为苏发【2004】12号文件，或参见http：//www.xzgl.gov.cn/zfw/show.asp？strID=37，访问时间：2013年5月12日.

中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定.浙江日报.2006年5月8日.

《法治湖北建設纲要》文本参见《湖北省人民政府公报》2009年第15期的《中共湖北省委 湖北省人民政府关于印发<法治湖北建设纲要>的通知》。

《法治山西建设实施纲要》文本为晋发【2010】18号文件，或参见《山西法制报》2010年7月9日号。

《法治广东建设五年规划（2011-2015年）》文本为粤发【2011】3号文件，或参见http：//www.fzgd.org/jgzn/qwfb/201101/t20110110_136417.htm，访问时间：2013年5月12日。

《法治湖南建设纲要》文本为湘发【2011】10号文件，或参见《湖南日报》2011年8月2日号。

《关于印发<法治安徽建设纲要（2011-2015年）>的通知》，皖发【2011】20号文件，或参见http：//www.legaldaily.com.cn/locality/content/2011-09/30/content_3025402.htm，访问时间：2013年5月12日。

《关于印发<法治天津建设实施纲要>的通知》，津发【2012】6号文件，或参见http：//www.teda.gov.cn/website/html/jjzx/LZJS11523/2012-06-29/Detail_582294.htm，访问时间：2013年5月12日。

有关地方政府推进地方法治建设的合法性问题，在本文看来，已得到初步解决，故不在此赘述，详情可参见陈柳裕、唐明良.“地方法治”的正当性之辨——在特殊性与统一性之间.公安学刊.2006（2）；周尚君.国家建设视角下的地方法治实践.法商研究.2013（1）；吴华琛.从“法治国家”到“法治地方”——地方法治研究述评.中共福建省委党校学报.2013（4）；吴传毅.地方法治的现实意义、立法路径及推进模式——以湖南为例.行政论坛.2013（6）等论文。

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