浅析内部控制在国有企业的运用

孙岚

摘 要：本文通过有关对于内部控制国际及国内标准的论述，提出了央企的相关内部控制的几点问题及相关改进的措施和建议，试图突出内部控制对于中央企业的重要作用，以提高内部控制的有效实施。

关键词：内部控制 国有企业

COSO委员会对内部控制的定义是“公司的董事会、经理层及其他相关人员为实现公司战略目标提供合理保证，从而实施的程序步骤。企业运营的效益和效率，遵守适用的法律法规和财务报告的真实与可靠性是内部控制三大主要目标”。

《内部控制-整合框架》提出了内部控制的三项目标和五大要素，三项目标包括：Operation（企业经营的效率和效益）、Reporting（财务报告的真实可靠性）、Compliance（遵循国家的法律法规）。五大要素：Internal Environment（控制环境，包括员工正直的职业行为、遵守普遍社会道德规范和维持相应功能的能力，涉及管理当局的理念、经营风格及管理方的责任）、Risk Assessment（风险评估，为了达成组织目标而对企业所面临的风险所进行的辨别与评价）、Control Activities（控制活动，企业采取的相关政策和程序，确保战略目标的实现而，包括直接与企业经营相关和辅助的管理行为，如审批、授权、复核等）、Information & Communication（为了保证管理层与员工之间、员工与员工之间履行职责及日常沟通，需要进行的信息识别及交流）、Monitoring（对内部控制活动实施相应的质量评价，主要包括生产经营过程中的日常监控和特别监控，也可能是同时涉及两者的监控行为）。

COSO委员会提出的《内部控制-整合框架》在当今被作为各国最广泛认可的关于内部控制整体框架的国际标准，各国参照它作为自己的内控模板。

2008年6月我国为了迎合大趋势，进一步加强企业的生产经营活动可控在控，规范企业内部控制行为，由财政部等五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》，2010年4月五部委又联合发布了《企业内部控制配套指引》，针对大中型企业特别是中央企业建立的国家级内部控制指引，旨在为央企提供一整套有效的内部控制程序及配套措施，有效提高我国国有大中型企业在内部控制上的组织实施管理能力，避免发生大型财务危机，导致国有资本无端流失。

《企业内部控制基本规范》要求企业建立内部控制体系时应符合相应的国际标准，并与中国国情相结合，把资产保全作为目标之一，并要求所建立的内部控制，应当包括下列5个要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。

《企业内部控制应用指引》是对企业建立本企业内部控制所提供的方向性指引性文件，针对组织结构、发展战略、人力资源等18项企业主要业务，提出了相关方向性的应用指引，为企业建立与评价内控体系提供了参照性标准，尤其为外部独立的会计事务所提供了相关的指导性文件。

《企业内部评价指引》是对企业建立本企业内部控制环节中“事后控制”的应用指引，结合对于国内企业的实际要求，为形成切中要害的评价结论、出具与企业实际相结合的评价报告提供指导性文件，对内控设计与运行情况进行全面评价。

一、审计委员会在内部控制的作用

审计委员会是企業董事会下设的专门委员会之一。审计委员会由独立、非执行董事组成，每人至少拥有财务经验，并与管理层及企业没有任何经济关系，具有天然的独立性，董事会授权给审计委员会负责企业的内部控制。针对内部控制的管理系统而言，审计委员会应复核内控的程序及评价内控的实施结果，并对董事会进行汇报，批准年报中的相关陈述。

在国有企业，更多的情况是，审计委员会与财务工作职能混同，往往不能更好履行内部控制的职责。审计委员会的职权没有真正具有相应的独立性，职权划分上没有真正独立于管理层，经营层对审计具有领导作用，严重限制了审计的作用。可以说，许多大中型企业没有真正成型的审计委员会，而只有非独立的内审，所以，只有从公司治理结构上，授予审计委员会相应的职能，才能确保内部控制制度上规范。在功能上，审计委员会应该确保内部审计部门能直接与董事会主席对话，并负有向董事会说明相关重大、重要事项及内部控制缺陷的责任。审计委员会复核及评估年度内部审计工作计划，保证内部审计部门独立于企业管理层，并复核和监察管理层对于内部审计结果的整改，确保相关建议已得到修正并执行。

二、我国中央企业在内部控制方面存在的几个问题

（一）治理结构混乱，交叉行职多种体现，内部控制环境基础薄弱

中央企业许多是由国有企业进行股份所有制改革变更为国有独资公司的，这种公司股权结构单一，治理结构不健全不完善，决策层与管理层相互交叉任职，职责不清晰，职权划分混乱，往往是“关键人”管理企业，经常是“人治”代替“法治”，董事会的监督和制衡功能被严重削弱，导致经理职权过大，内部监督也难以真正发挥作用，内部控制环境无从谈起。

（二）管理层级过多，主业、副业多层上马

管理层级过多，造成了信息的沟通受阻，集团母公司战略意图难以自上而上地贯彻。此外，一些中央企业由于历史的原因造成多种经营形式、主业不突出，在国家改制转型的阶段，部分中央企业又因为在发展过程中缺乏战略性思考，遇到前所未有的新局面、大干快上，追求多元化经营，形成新的主业划分不明显，面对更加复杂条件下的内部控制，许多企业不得不加大内部控制设计与执行、考核成本。

（三）国际化的趋势加大了内部控制的难度

近年来，随着国家“一带一路”等政策的实施，越来越多的中央企业逐渐加大的国际领域的竞争，在国际经济舞台扮演着越来越重要的角色，企业战线更长，风险更加难以控制，大大增加了中央企业内部控制的难度。

三、加强企业内部控制的几点建议

（一）继续深化国有企业体制机制改革，改善内部治理环境

有效的内部控制无疑是建立在良好的控制环境之上的，而建立现代企业制度，规范公司治理结构是实施有效内部控制的关键。怎样才能真正优化公司治理结构，完善内部控制环境，从根本上改变经理一人独大，董事会形同虚设的状况，还应当从继续深化国有企业国有资本改革步伐，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、三重一大事项集体决策、发展混合所有制经济，及经济产权多元化，确立董事会在内部控制系统中的核心地位，各种资本相互制衡，保证企业内部监督落到实处。

（二）完善相关治理结构，特别赋予审计委员会应有的功能与作用

审计委员会作为内部控制的关键部门，起着牵一发而动全局的作用，在企业内部控制中具有承上启下的作用，因此完善与加强审计委员会功能与作用，在内部控制中具有重要作用。

（三）提高员工特别是管理层认识，自上而下完善内部控制体系

加大《企业内部控制》系列文件在企业，特别是中央企业的贯彻力度，使企业内部全体员工，甚至利益相关人参与内控，企业在要完善内部控制体系，特别是内部控制机制设计上下功夫，更新观念，完善治理结构，明确相应的责权利、坚持制度管人、摒弃人管制度、建立设计、实施、考评三位一体，才能真正发挥《规范》中的内部控制在企业管理中的保障作用，避免内部控制成为空谈。