论投入预算和产出预算的关系

袁媛

摘要：从政府所着重审查的方面，我们可以将预算划分为投入预算和产出预算。前者主要强调资金使用的合规性，而后者主要强调资金使用的绩效。本文将论述投入预算和产出预算的产生背景和历程，以及两者关系，并结合各国和我国现状对其进行简要分析。

关键词：投入预算；产出预算；关系

一、投入预算

投入预算，指对预算的投入进行规划，主要针对资金投入的部门、具体使用项目进行数量上的规划。因此，政府审批重点主要在资金使用的合规程度。

早期投入预算由于预算编制技术并不成熟，但满足结构单一的初期政府的需求，因此在各国中流行。20世纪以前，各国主要采取总量投入预算模式，即只规定预算资金的数量而不规定用途，导致政府无法对各个部门进行行政管理和对社会资源进行合理分配。于是多数国家改用“分项预算”，既规定资金数量也核查资金的用途，从而促进政府对支出的控制，以及对资金使用的执行力度和合规性的监控。

从优势来看，投入预算模式是根据上年的支出状况，对本年预算支出分部门分项目进行划分，不需要考虑支出实施绩效，因此不要求较高编制技术，节省成本，操作简单。政府在进行支出划分时，可以将支出控制在一定范围内，并根据划分的项目进行有效的监管。从劣势来看，首先，项目间资金不流通，资金使用效率下降。由于在预算执行中各个项目之间的资金转移通常受到严格的管制，因此有的部门资金供应不足，有的部门资金剩余，不利于资金的有效配置和公共服务的提供。其次，机构人员缺乏激励，政府办事效率下降。由于政府没有将资金的使用和所带来的绩效进行关联，因此部门人员只追求更多的财政拨款，忽略了办事效率。最后，社会需求无法有效满足，地方公共服务提供缺失。当政府参考上一年度支出进行划分，且资金在部门间不能流动时，意味着有的地方政府本年将缺少资金进行基础建设，而有的部门则有多余的钱，这将影响地方公共服务的有效提供，社会需求得不到满足。

目前大多数国家仍然在使用投入预算，我国的国家预算发展较晚，目前仍处于不成熟阶段，因此也在使用投入预算。但是对于发达国家，投入预算远远无法满足政府履行职能的需求。例如新西兰、英国等国家开始引入绩效预算，现代表现形式为产出预算。

二、产出预算

产出预算，相比投入预算，主要体现为政府把合规性列为次要指标，首要指标是政府部门的产出效率，且各部门可在拨款的限额内对项目进行自由分配。

随着社会发展政府职能不断扩大，各国公共管理重心从以合规性为导向向绩效转移，开始重视政府活动的效率，因此各国对预算编制要求提高。同时一些已经进入预算发展成熟期的国家，对预算资金的管理技术已达到较高水平，对绩效评价标准的设计也趋于合理，因此预算编制技术成熟，与产出预算的编制相符合。虽然大多数国家仍然使用投入预算，但在新西兰等国家的率先行动下，绩效的管理理念得到传播和发展，许多国家在编制预算时会引用一些绩效的理念来促进预算的合理性。

从优点来看，在产出预算中，管理者放松预算资金的使用用途，主要由部门内部分配。把部门工作的绩效作为首要标准，在该标准下部门每个人能更清晰地自我定位，并有效的根据绩效标准来自己调节，提高资金灵活性和使用效率。但是，产出预算对一些难以量化的事物的评估，以及效果标准的制定等，都對技术有较高的要求。并且在收集绩效结果中信息的收集、分析等工作都意味着耗时长、成本高。

因此，目前使用产出预算的国家主要是英国、新西兰等少数国家，其中新西兰完全抛去投入预算，进行了彻底的预算改革而采用产出预算。还有以美国等国家，将两者相结合。而在大多数国家中，目前主要以产出预算为目标，做好投入预算的改进和过渡工作。

三、投入预算与产出预算的关系讨论

（一）投入预算是产出预算的基础

投入预算主要侧重资金合规性，操作简单，适合勇于预算的初期摸索阶段。随着政府核心思想从合规性向绩效转变，部门机关逐步实现向投入预算的转变。投入预算为政府积累经验，奠定了技术基础。相对而言，产出预算编制要求高，无论是制定绩效评价体系的，还是确定标准值，都需要政府有长期的判定经验。因此从投入预算起步，逐步积累经验和提高技术水平，可为产出预算打好理论与技术基础。

（二）产出预算是投入预算的演变方向

一方面，凯恩斯主义理论视角下，政府介入市场经济，规模不断扩张，相应的绩效预算需求也逐年增加。而资金的有限性要求政府必须提升绩效达到系统优化。另一方面，产出预算存在“潜在利益”，因为产出预算制约下部门只有提升当年绩效水平，才能继续获得上级政府的拨款资助。这督促了预算部门和单位为获得潜在利益而自觉贯彻绩效预算制度，可适当避免政府主体运用预算资金牟取本位利益的投机行为的出现。

四、总结和启示

注重绩效是预算发展的主要方向，虽然执行难度高，但从管理思想上改变了政府在监督工作时的侧重点。目前就我国情况而言，在各种财政机会主义行为和财政腐败行为盛行的现实背景下，相对于绩效目标而言，追求合规性控制这一目标更具有紧迫性和现实意义。实践证明，在违规行为盛行的环境中，追求绩效目标是非常艰难的。但是，投入预算是我们发展的方向和目标，只是时机未成熟。