降低企业制度交易成本：创新拓展政府向第三方转移部分职能

傅尔基

“降成本”是我国“十三五”时期推进供给侧结构性改革的五大任务之一。“降成本”重点在于降低企业交易成本，尤其是企业制度交易成本。创新拓展政府向第三方转移部分职能是“简政放权”的“降成本”中关键举措，既是转变政府职能的重要内容，又是创新社会治理的重要途径，还是建设创新型国家的重要手段。

一、创新拓展政府向第三方转移部分职能的时代要求

创新拓展政府向第三方转移部分职能理论依据主要来自国内外关于公共选择理论、新公共管理理论与市场和政府“双失灵论”，时代要求则是我国顺应国际新公共治理潮流，全面深化供给侧结构性改革，上海担当改革开放排头兵和创新发展先行者。

1.我国全面深化行政体制改革.改进和创新社会治理方式的要求

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要实现这一目标，其中一个重要方面就是深化行政体制改革，转变政府职能，创新行政管理方式，改进社会治理方式，培育和扶持社会组织承担各类公共事务性的社会职能，实现政府、市场和社会组织各归其位、各司其责。按照习近平总书记为首党中央要求，上海要担当改革开放排头兵，必须在全面深化行政体制改革、改进和创新社会治理方式上走在全国前列，其中包括深入推进政府向第三方转移部分职能的改革和创新。

2.上海担当创新发展先行者、建设全球影响力科技创新中心的要求

按照习近平总书记要求，“十三五”时期，上海将由科学发展先行者转向创新发展先行者，通过建设具有全球影响力的科技创新中心，提高城市发展的核心竞争力，推动上海到2020年基本建成“四个中心”和生态文明的国际化大都市。这就需要全面深化体制改革和提升开放水平，更好发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府作用，同时，还要更多更好发挥社会力量作用，激发社会组织活力，努力形成全面创新发展的社会环境，激发全社会的创造活力和动力。在这过程中，如何在更好发挥政府作用和发挥市场决定性作用的同时，如何进一步推动政府向第三方转移部分职能、更多更好发挥第三方积极作用，是一个值得理论深思和實践拓展问题。

二、创新拓展政府向第三方转移部分职能的规程初建

在我国、上海，政府向第三方转移部分职能已经取得初步成效，明确了基本与非基本公共服务两大领域转移服务性事项，并以政府购买服务方式为主支撑运作。

1.基本与非基本公共服务事项：政府向第三方转移部分职能的主要内容

在我国，政府向第三方转移部分职能的主要内容是基本与非基本公共服务两大领域涉及一些基本公共服务、社会管理服务、行业管理协调、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项等。这可以从纳入政府购买服务指导性目录的主要项目得到佐证。根据国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用。

2015年6月发布的《上海市市本级政府购买服务实施目录》进一步明确了上海市政府财政购买服务的具体内容，包括5大类、58小类、161小项。其中，基本公共服务包括公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育服务、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护。社会管理服务包括社区建设、社会组织建设和管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传。行业管理和协调性服务包括行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉。技术性服务包括科研和技术推广_、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、检测服务、会计审计服务。政府履职所需的辅助性事项包括法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划的编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务（不包括为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务）、项目评审、咨询、技术业务培训、信息化项目管理和维护、后勤管理。

2.政府购买服务：政府向第三方转移部分职能的主要运作方式

在我国，政府向第三方转移部分职能的主要运作方式是政府购买服务。政府根据第三方承接、提供政府转移基本公共服务或非基本公共服务的项目数量和质量，委托社会评估，依据政府采购法的有关规定，制定采购目录，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，经规定的评审程序通过后，拨付一定金额购买服务经费。为保证政府购买服务达到预定目标，政府还会委托第三方进行绩效等考核评价，以此作为后续政府向第三方购买服务预算和购买主体选择的重要依据。

在我国，除了政府购买服务外，政府向第三方转移部分职能的其他运作方式还有直接资助、专项补贴、合同外包等，主要用于公益性社会服务如社区为老服务、公共性项目代建和研发服务平台等资金支持和服务监管。

三、创新拓展政府向第三方转移部分职能的问题导向

在“四个全面”战略部署下，适应经济“新常态下”供给侧结构性改革推进和国家治理能力现代化，纵深推进政府向第三方转移部分职能改革，必须针对目前存在的“短板”，明确目标和任务。

1.政府向第三方转移部分职能的“短板”问题

目前，我国政府向第三方转移部分职能进程较快较好的是基本公共服务领域，比如在社区服务、就业服务、养老服务等方面政社合作成效显著，但也面临基本公共服务需求多样化、个性化、高质化和网络化趋势，第三方供给跟不上等问题，其原因之一是在基本公共服务领域中政府向第三方转移部分职能还有增加空间、效能还有待提高。而在非基本公共服务领域，我国政府向第三方转移部分职能进程较慢较差，尤其是在科技创新、行业管理、检测评估等领域，转移事项还可拓展，转移力度还需加大。例如，在上海科技创新中心建设过程中，政府向科技创新领域转移部分职能滞后，导致科技创新第三方发育不足，有碍“官产学研金用”模式有效连接运作，以及科技创新产业化、市场化和价值化顺畅实现。

2.政府向第三方转移部分职能的目标任务

党的十八届三中全会提出要进一步正确处理好政府与市场、社会的关系，加快转变政府职能，激发市场主体的创造活力，更好地提升社会治理能力。2013年3月26日，国务院发布《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，提出用3至5年时间完成《方案》提出的各项任务，到2017年要基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。2015年《政府工作报告》明确提出：“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能。提供基本公共服务尽可能采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。从建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务政府、构建“小政府、大社会”目标来看，今后既要加强政府向公益性、基本公共服务领域第三方转移部分事务性职能，以利于完善社会治理，保障基本民生，也要加大政府向行业性、非基本公共服务领域第三方转移部分事务性职能，以利于推动供给侧结构性改革，适应经济发展新常态，实现创新驱动发展和经济转型升级。

四、創新拓展政府向第三方转移部分职能的具体举措

关于政府向第三方转移部分职能的创新拓展，领域宽广，内容众多，本文着重根据建设创新型国家和生态文明国度，上海建设科技创新中心和绿色生态宜居城市，仅述产业创新战略联盟和固体废弃物行业网络平台两大举措。

1.产业创新战略联盟：推进创新驱动、建设创新型国家的第三方新生力量

产业创新战略联盟是指主要面向战略性新兴产业和高技术产业重点领域中行业龙头或骨干创新型企业，为了联合开展科技创新攻关和实施成果产业化目的一种协同科技创新战略组织形式，既具有企业行业协会性质，又具有社会组织非营利性质，具备第三方的特征。自20世纪70年代末起，产业创新战略联盟开始在美国、欧洲、日本等发达国家和地区蓬勃发展。20世纪90年代以来，我国产业创新战略联盟初生，对于我国推进创新驱动发展、建设创新型国家显示重要作用。通过共享实验设备、检测设备、数据库等，降低创新成本、分担研发风险、降低开发周期以及促进研发资源互补和互相学习等，有利于解决面临创新共性技术问题：通过整合产业链上下游企业，加强彼此互动联动，开拓市场，有利于促进创新成果的产业化、市场化和价值化。因此，政府向产业创新战略联盟转移部分促进创新事务性职能，可以发挥产业创新战略联盟为创意创新创业企业提供更加专业化和社会化公共服务平台作用，从而提高政府促进创新政策绩效。政府相关主管部门要明确产业创新战略联盟的社会组织登记类型，提供便利，给予政策和资金支持，促进发展壮大。在这方面，北京中关村走在前列，上海还未正式启动，应当借助上海自贸区改革开放先行优势，在上海张江率先突破。

2.第三方民非企业固体废弃物行业网络平台：创新履行社会环保公共服务

从固体废弃物行业来说，政府主管部门向第三方转移部分职能，可以选择行业协会，但从改革发展来看，还可以扩大到第三方民非企业，尤其是环保法规咨询、环境质量管理体系服务、环保工程及项目管理服务、工业固废和工业废水的处理运营管理服务、环境评估、技术服务、行业统计和信息交流等。因为，第三方民非企业本身是独立、自主的非营利性机构，具备客观、公正条件，具有承接政府部分环保公共管理职能、提供环保公共产品和服务的专业化智力资本力量。为了保证政府向固体废弃物行业第三方民非企业转移部分管理职能和委托服务事项的公正公平，必须推动固体废弃物行业第三方民非企业建立和运行网络平台，通过互联网+方式实现“在阳光下”的公开、透明的政社合作。政府要列出进一步向固体废弃物行业第三方民非企业转移部分管理职能清单，扶持承接部分政府职能的支持政策，加强事前事中后监管。尤其是要不断拓展固体废弃物行业第三方民非企业的资金来源渠道，通过税收优惠和减免政策，鼓励社会资本增加投入，积极争取财政部门的支持，将其经费纳入政府购买服务目录，倡导社会力量予以捐助。