论城市农民工子女教育平等权保障机制的构建

易招娣

[摘要]城市化进程是未来社会不可逆转的趋势，在此影响下，越来越多的进城务工的农民工带子女随迁一起前往城市，随之而产生了一个新的社会问题，也就是城市农民工子女教育平等权的保障问题。然而，在当前我国的义务教育中城市农民工子女的受教育问题仍较为薄弱。本文通过诠释城市农民工子女平等权的内容和现实困境，分析城市农民工子女教育平等权保障缺失的原因，提出构建城市农民工子女教育平等权的机制，实现教育公平。

[关键词]城市农民工子女；教育平等权；保障

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2017）06-0055-03

随着全面建成小康社会进程的不断推进，城乡经济快速发展，居民生活水平不断提高，城乡差距不断地拉大，农村居民为了获得更好的生存生活环境开始举家向城市迁移。随着迁移群体规模的不断扩大，社会问题层出不穷，农村居民子女因为户籍所在地和入学地不一样，导致在城市入学难成为重要的社会问题之一。解决这一问题，保障农村居民子女和城市居民子女在城市中享有平等的受教育权利是构建和谐社会，实现教育公平，促进社会正义的一个重要举措。

一、城市农民工子女教育平等权的内容

教育平等权是全体公民的享有的一项基本权利，宪法对之最典型的描述是：“公民在法律面前一律平等。”而履行義务是国家、学校和家庭的共同职责。权利和义务是相统一的，教育权利主体有权要求教育义务主体为其提供良好的、平等的入学环境和学习环境。李步云指出“平等是一定主体之间，类似情形类似对待，不同情形不同对待，既反对特权也反对歧视的对等对待的原则与状态。”教育平等权意指受教育者的教育机会平等权、教育条件平等权、教育评价平等权利。因此，保障城市农民工子女的教育平等权是指保障城市居民子女和城市农民工子女享有相同的教育机会、条件和评价平等权。

城市农民工子女教育机会平等首先是依法享有，是我国法律赋予他们平等的受教育权。我国不仅在宪法中规定受教育权是公民的一项基本权利，在《教育法》中也明确指出受教育者在学业发展的各阶段包括入学、升学及就业等方面均享有平等的权利。我国的宪法和法律明确规定在义务教育期间，适龄儿童享有同等的入学机会和升学机会，这种平等不仅仅指在法律形式上的平等还包括在实践过程中的平等。尤其集中体现在义务教育阶段享受受教育的平等权。包括求学过程中各阶段的平等权利。城市农民工子女有权向国家要求提供同等的受教育权条件以保证其享受同等的教育资源，并要制定相关的制度予以保障。由于地区经济发展的不均衡性致使很多地方的教育资金都来自国家财政支出，因此一旦出现财政问题，城市居民子女的教育会受到直接影响，作为户籍不在城市的农民工子女的教育更是得不到保障。因此作为教育义务主体的国家和流入地政府必须严格履行期职责为城市农民工子女教育条件平等权的实现制造一个良好的条件。

城市农民工子女教育评价平等是指农民工子女在城市学接受教育之后学校应给予他们有关学习、健康、心理等方面公正评价的权利。《教育法》也规定了学生在学业上有获得公正评价的权利，包括在学业成绩、品行、获得相应的学业证书、学位证书等方面均享有被公平评价的权利。作为公民享有的法定权利学校和老师在评价学生时应该从实际出发做出符合实际情况的公正评价。城市农民工子女作为弱势群体在社会中就处于弱势地位，如果再不能获得公平的评价将会影响其未来的发展甚至会改变他们的命运和选择，因此公正合理的评价对他们来说是至关重要的。

二、城市农民工子女教育平等权的现实困境

城市农民工子女教育平等权困境主要表现为以下几点：一是教育机会平等权保障缺失。虽然宪法规定我国公民的享有平等的受教育权利，但实际上城市农民工子女的教育平等权却因下列因素的影响不能得到保障：入学门槛高，公办学校严格的借读条件把一部分城市农民工子女拒之门外；公办学校有限的容纳量和和日益增多的城市农民工子女数量产生了矛盾，致使教育机会平等保障缺失。二是教育条件平等权保障缺失。受现存制度和各地区文化不同步性的影响，城市农民工子女教育条件平等权保障缺失为：（1）教育基础设施不健全。公办学校的严格入学门槛是一部分城市农民工子女流入到农民工子女学校，但是这些学校和公办学校教学环境相差甚远甚至一些学校是无证办校。（2）农民工子女学校教师素质参差不齐，有些教师无证上岗缺乏相关经验，还有的教师一人兼多职，赶不上教学质量和进度。而且因为工资水平低流动性不较大，教学质量收到严重影响。三是教育评价平等权保障缺失。随着教育机会和教育条件平等保障的缺失带来的后果是教育评价平等难以实现。受我国现行户籍制度的影响，城市农民工子女不能以正式学生的省份进入学校，不能建立在就读学校建立学籍，致使一些学校带着偏见的眼光看待这些学生如学校把他们教育考核成绩放在学校、教师的考核体系之外，甚至会给他们圈定身份，因此各种正面的评价和优秀的奖励往往是与他们无关的。让所有的受教育者享有同等的受教育权利是教育和法律的追求，因此健全教育评价平等保障措施是十分必要的。

三、城市农民工子女教育平等权保障缺失的原因分析

城市农民工子女教育平等权保障缺失主要是因为：一教育立法保障不力。教育立法不完善，执行效果差。当前我国的教育法律、法规数量较少，且理论水平较低，缺少强有力的支撑致使在实践中的可操作性差，执行效果差强人意；现行法律、法规不健全，义务主体的责任划分不明确；法律救济制度不健全。因平等地享有受教育的权利是法律规定的，因此国家应在公民教育平等权受到侵害时给予必要保障和有效救济。但是由于宪法对太抽象，当前关于受教育权受到侵害时如何救济仍没明确规定。二现存户籍制度限制。当前的户籍制度意在社会阶层和分配方式等层面出现断层与分离。这种断层和分离导致城市居民子女和城市农民工子女不能同等地享有教育机会与教育平等权。近年来，为保障城市农民工子女教育平等权国家颁布了以“流入地政府为主”和“公办学校为主”政策，要求流入地政府把农民工子女划到公共教育范围之中，但是在实践中不少公立学校和地方政府为保障本地的教育资源仍拒收这些学生。三现行义务教育财政体制不健全。教育资金充足是教育良好发展的重要前提，我国现行的财政制度是“国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”。但是受地方保护主义的影响，政府在发展教育时的首要选择是本地居民子女，并以此数据最为义务教育绩效的评估标准。这种财政体制增加了城市政府投资义务教育的压力，满足不了城市农民工子女的教育需求使其教育权利不能得到保障。

四、城市农民工子女教育平等权保障机制的构建

（一）建立健全立法体系。对侵害教育平等权的行为可以通过国家完善教育立法用法律来约束，完善教育立法首先要增强教育立法的可执行性，对一些抽象性的描述语言做出具体的解释，并根据实际情况颁布新的政策和法律法规。其侵害农民工子女平等权的具体表现做出明确划分，以增强教育法律法规的可执行性。二是要明确义务教育主体的法律责任。以“流入地政府为主”和“公办学校为主”政策规定在保障农民工子女平等受教育这一问题上流入地政府负有主要责任，但对怎么样负责由谁监督并没有明确规定。制定责任划分制度并纳入到政府绩效考核标准之中对于切实落实政策保障城市农民工子女教育平等权有重要的推动作用。在我国，义务教育的主体是国家、学校和家庭，但对其未履行义务时如何操作并没有详细规定，因此，要明确规划分各义务主体的责任以保障城市农民工子女的教育平等权在受到其他主体侵害时有评定的标准，另外要制定准则严格制约义务教育主体的行为，合理划分其责任，增强教育法律法规的可执行性。三是制定《城市农民工子女教育法》，目前在我国解决教育问题都是通过一些国家相关政策和行政规定来解决的，没有一部具有针对性的法律来解决这些问题。虽然相关政策和规定可以解决一部分教育平等权问题，但是规定太过抽象甚至出现和其他法律从法规相冲突的情况，城市农民工子女教育平等权仍然不能得到爆炸呢。这就要求国家针对一部相关法律使这一群体在权利受侵害时有法可依来维护自己的合法权益，《城市农民工子女教育法》对于实现实质正义是十分必要的。

（二）推进以户籍制度改革为重要内容的城乡一体化进程。我国现行的入学制度是按户籍就近入学，这也是城市政府和公办学校拒收城市农民工子女的重要原因，因此推行户籍制度改革，打破城乡分离的教育结构，是实现教育平等权利的主要措施。推行户籍制度改革要从以下两方面人手：一取消城镇户口划分，使义务教育阶段各地方的学生都享有同等的权利；二把户籍制度和公民的福利、待遇分离开。在探讨户籍制度改革的时候，其实不是讨论将其取消的问题，而是讨论如何优化户籍制度的内涵，让户籍制度变得更加纯粹，在涉及的城乡社会保障、劳动权益、居住权利等各方面变得差距缩小甚至没有差距，需要同步更新流动人口相关制度的完善，做到人在哪，福利在哪，实现就业、福利等方面的机会平等，这才是户籍制度改革的初衷与目标。

针对当前我国的户籍制度，有学者提出为全国适龄少年儿童建立义务教育登记卡。也就是说，用一个独立的网站来统计和管理流动人口，便于流入地政府及时掌握农民工子女的教育流动信息，从而可以根据时时更新的数据反馈出现实问题，做出第一时间的回应和制定相关策略。义务教育登记卡制度可以使各地的教育资源得到最大化的利用从而保障城市农民工子女的教育平等权。使受户籍制度不再成为义务教育阶段农民工子女受教育的限制，做到权利和福利相统一。

加大国家财政投入的力度。现阶段，我国义务教育阶段的资金主要来源是各地方政府。但随着城镇化进程的不断加快城市农民工子女的数量不断增幅，地方政府的教育资金投入不断加大，加大了地方政府的财政支的压力，致使城市农民工子女教育平等权陷入困境。加拿大学者莱文曾指出，任何重大的教育改革都伴随着大量资金的注入，只有将足够的财政做润滑剂，才能移动教育的齿轮，否则教育这部机器就会产生巨大的噪音。因此国家需加大教育投资的力度，促进中国大范围地共享教育资源与利益，减少地方财政压力的同时满足适龄儿童受教育的需求。各地方政府为了有效利用教育资金，应进一步配套教育资金监督体系，让资金透明公开，资金去向清晰，实现城市农民工子女教育的平等权。

（三）建立健全法律救济保障机制。“没有救济就没有权利”，建立健全法律就既保障机制解决侵害公民教育权利的行为，是保障公民教育平等权的重要途径。平等地享有受教育的权利是宪法的明确规定，因此当教育权利受到侵害时应根据宪法的规定通过宪法诉讼来解决问题。宪法诉讼最后发生的诉讼效果是“合宪有效”或“违宪无效”。纵观我国现有的受教育权受侵犯案例，立法機关的立法不完善、政府抽象的行政行为是导致教育权利主体权利受侵害的主要因素。行政规定和教育法律法规相抵触或过于抽象导致城市农民工子女教育平等权保受到侵害，因此构建宪法诉讼的救济制度是解决当前问题的必由之路。教育义务主体包括国家和学校，若其不负责任的行为致使农民工子女平等受教育的权利受损，有可能引起行政诉讼。因此，可以建立健全行政诉讼救济制度，拓展行政诉讼的深度，加大司法权对于教育平等权的审查力度。当平行主体侵害公民的教育平等权，可采取民事诉讼救济方式，教育权利主体可以通过民事诉讼方式追究其他公民、民办学校等平行主体的侵权行为。

（责任编辑：桂杉杉）