金融腐败背后的监管真空

贺斌

金融风险结构已经由过去主要是资本不足的风险，过渡到一个资本不足和透明度不足的

双重风险阶段，这就需要对目前的监管架构做适时的调整

消失了一个多月的杨家才，在经历了各种版本的传言后，还是出现在了中央纪委的纪律审查公告中。

5月23日傍晚，中央纪委发出一条消息，“中国银行业监督管理委员会党委委员、主席助理杨家才涉嫌严重违纪，目前正接受组织审查。”

这条消息并没有引起太大的震动，早在一个多月前，关于杨家才被纪检部门带走的传闻就已在坊间流传，甚至有部分主流媒体特意报道出来，以较为肯定的语气作出揣测。

随着杨家才的落马，作为金融监管部门的“三会”各有部级高官因贪腐被抓，金融反腐工作正逐步走向深入。

金融领域成为腐败高发区

今年以来，金融反腐的案件层出不穷，仅4月份就披露了4起金融系统腐败大案：4月9日，前保监会主席项俊波、中国进出口银行北京分行原行长李昌军被查。4月13日，中国民生银行北京航天桥支行行长张颖被查，原总行副行长赵品璋也几乎在同一天被带走。4月21日，前深交所人员、曾任股票发审委员的冯小树涉嫌违法买卖股票被查。

而在查处的对象中，不仅有监管部门“高官”和金融机构的“高管”，也有一般干部和普通员工。《中国新闻周刊》对中央纪委监察部公布的信息进行梳理，据不完全统计，从2013年5月到2017年5月，四年间，仅在中央纪委网站通报的金融监管官员和国有金融机构工作人员就有35人，其中，包括原保监会主席项俊波，原证监会副主席姚刚、原证监会主席助理张育军，以及此次被通报的银监会主席助理杨家才在内的监管层官员有12人，银行10人，保险公司4人，投资机构7人，其他相关政府部门2人。

在中国人民大学国家发展与战略研究院研究员乔梁看来，腐败通常有三种类型：裙带关系、内幕交易和敲诈勒索。“这三类对于金融腐败也是共通的。”他向《中国新闻周刊》解释道，尽管金融领域给大家的印象是有很多的市场规则和严格的交易规则，但是毕竟还是一个掌握着大量资源的行业，腐败的根源主要在于权力或资源的分配被一种垄断的方式所掌控，因此，只要存在丰厚的利益分配，就可能产生腐败，而且这种腐败的机会是相当大的。

“从目前暴露出来的金融领域腐败案件来看，呈现出一些共同的特点。”中国政法大学反腐败与廉政建设研究中心副秘书长于国旦向《中国新闻周刊》介绍，一是整个金融领域涉案人员多，发案数量大，而且可能存在一部分数量较为庞大的隐案;二是涉及的罪名除较为传统的受贿、挪用公款、贪污罪等职务犯罪外，涉及经济领域的犯罪也逐步增多，如内幕交易等;三是涉案资金大，影响范围广，危害极为严重;四是技术性、专业性强，隐蔽性强，查处难度大。

此外，犯罪人往往作案时间较长，并出现金融系统人员和微观经济体人员相互勾结，共同作案的情况。领导干部发案率也有所增加。

“金融犯罪非常严重，触目惊心，如不采取措施，可能影响经济稳定，国家安全。”于国旦说。

实际上，中央早就对金融领域的反腐进行了部署。早在2014年3月，中央纪委启动新一轮机构调整，纪检监察室数量增至12个，其中第四监察室对口的就是金融单位。2015年2月11日，在中央巡视工作动员部署会上，中央决定完成对中管金融企业巡视全覆盖。当年10月，中央第三轮巡视启动，在31家被巡视单位中，有21家金融机构，包括五大国有银行在内的14家中管金融企业和“一行三会”等监管机构。

证监会原副主席姚刚、原主席助理张育军就是在此时被通报接受调查的，银行业协会原党委书记王岩岫以及3名来自银监系统的官员也在不久之后被通报。从时间来看，和中央巡视的时间较为吻合。

四年来，中国的反腐逐渐向纵深发展，力度不断加大，随着金融系统贪腐案件不断被查处，一些“金融老虎”“金融大鳄”接连落马，反腐已经从以政府机关为主的第一战场，转向以金融机构为主的第二战场。

就在4月9日下午，项俊波被查消息公布几个小时后，中国政府网全文刊发了国务院总理李克强3月21日在全国廉政工作会议上的讲话，似乎大有深意。李克强在会上指出，要严防金融风险和腐败，严厉打击银行违规授信、证券市场内幕交易和利益输送、保险公司套取费用等违法违规行为。“对个别监管人员和公司高管监守自盗、与金融大鳄内外勾结等非法行为，必须依法严历惩处，以儆效尤。”

然而，在金融反腐过程中，作为金融监管部门的一行三会，与纪检监察部门各自承担了不同的职能。据了解，金融领域本身有自己的监管机构，在金融反腐中也发挥着重要作用，比如冯小树的案件就是中央第7巡视组在对证监会开展专项巡视期间，向证监会移交的线索。案件从调查、审理到处罚，都是由证监会完成。那么，该如何有效地分工，形成反腐合力？

乔梁认为，纪检监察部门必须在腐败发生后才能介入，而且还得有举报才能开展调查，而金融监管部门在事前就可以通过内部监控，发现异常交易或其他违法行为，提前介入，将腐败扼杀在萌芽状态。

补齐监管短板

随着腐败案件频发，加强事前监管、日常监管也成为监管部门的工作重心，特别是要从制度上补齐监管短板，防患于未然。

今年3月2日，银监会主席郭树清在履职3日的“首秀”中，用“牛栏里关猫”来比喻监管制度的缺失，提出要及时弥补监管短板，排查监管制度漏洞，完善监管规制。有媒体曾报道，他在上任后一个多月的时间里，找出银监会成立以来所有的监管规则，从中寻找规则的短板。

3月末，银监会部署开展对“三违反”（违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章）、“三套利”（监管套利、空转套利、关联套利）和“四不当”（不当创新、不当交易、不当激励、不当收费）的专项治理工作。

4月7日，银监会对外表示，2017年上半年将组织全国银行业集中进行市场乱象整治工作，以回归本源、服务实体、防范风险为目标，重点对股权和对外投资、机构及高管、規章制度、业务、产品、人员、廉政风险、监管行为、内外勾结违法、非法金融活动等十大方面进行整治。

4月7日、10日和12日，银监会先后出台《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》（4号文）、《关于银行业风险防控工作的指导意见》（6号文）和《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》（7号文）。在短短两周内，银监会根据风险领域制定了7大行动方案，实行“一险一策”，推进重点领域的风险防控。

保监会在短期内密集出台了一系列政策。4月20日，保监会印发《关于进一步加强保险监管维护保险业稳定健康发展的通知》;4月28日，又印发《关于强化保险监管打击违法违规行为 整治市场乱象的通知》。两个文件直指虚假出资、公司治理乱象、资金运用乱象、产品不当创新、销售误导、理赔难、违规套取费用和数据造假等八个方面的保险市场乱象，并部署开展专项整治。

此外，保监会还加强了风控和服务的制度建设：4月23日，保监会印发《关于进一步加强保险业风险防控工作的通知》;4月26日，又调整《中国保监会保险消费投诉情况通报》的口径和内容，并发布《保险公司章程指引》。

或许是由于此前险资进入资本市场，特别是股市，引发了极大争议，保监会开始从制度层面对险资投资方向进行引导，先后发布三个文件，分别推进险资支农支小、支持实体经济，以及投资PPP项目等。

在加强监管的同时，监管层也加强了问责，对于违规者施以重罚，以示惩戒。

据银监会数据显示，2017年一季度，银监会系统作出行政处罚485件，罚没金额合计1.9亿元，处罚责任人员197名，其中取消19人的高管任职资格，禁止11人从事银行业工作。

同样实行“强问责”的还有保监会和证监会。2月24日，保监会也就前海人寿编制提供虚假材料、违规运用保险资金等违法事实，决定给予时任董事长姚振华撤销任职资格并禁止进入保险业10年的处罚。

证监会更是对冯小树涉嫌违法买卖股票的行为开出了“天价罚单”，决定没收其违法所得2.48亿元，并顶格处以2.51亿元罚款。同时，采取终身市场禁入措施。

此外，从3月中旬以来，证监会还分别针对股票发行和持续信息披露等环节存在的虚假陈述等违法行为和次新股交易中的各类违法不当行为，先后开展了两次专项行动，调查工作已全面展开。

中国人民大学副校长吴晓求在接受《中国新闻周刊》采访时指出，金融监管最重要的是制定规则，根据规则做出相应的处罚，这样人们就有预期，“我觉得给金融一个稳定的预期非常重要，如果出台一些缺乏前瞻性的措施，可能今天应对某一个问题有效，过几天却会变成非常严重的阻碍力量。”

“现在看来，有的部门就采取了一些相对比较急的方式。”吴晓求对《中国新闻周刊》说。

一手抓金融反腐，一手抓金融安全

随着金融反腐进入深水区，如何加强金融监管，维护金融安全也成为监管层需要解决的重点。

4月25日下午，中共中央政治局就维护国家金融安全进行第四十次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时指出，必须充分认识金融在經济发展和社会生活中的重要地位和作用，切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事，扎扎实实把金融工作做好。

“金融安全目前对我们国家来说非常重要！金融安全的核心是不能出现系统性的金融危机，这是一个底线！”吴晓求说。

在他看来，这两年实体经济增长缓慢，会对一些在高速增长时产生的贷款（包括发债）造成困难。再加上过去一段时期，金融业的创新非常快，其中有一些背离了世界经济的需求，或者为实体经济的运行带来了新的困难，包括资金成本的提高等，这些都是潜在的金融风险。

“改进中国的金融体制，我们不能够停下来或走回头路，所以金融业的改革创新，既要成为金融体系安全、高效的目标，更要让实体经济的发展更有效率，这才是金融创新的重要目的，也是未来解决金融风险重要的出发点。”吴晓求说。

由于中国金融业长期以来处于混业经营、分业监管的模式，加上金融创新不断推进，监管的盲区和真空地带越来越多，成为金融改革的一项重点。2016年10月，国务院下发文件，在互联网金融领域实行“穿透式”监管，即无论业务本质属性，对跨界、交叉型互联网金融产品进行监管。

然而，作为金融领域的监管者，一行三会对于行业的准入和退出掌握着“生杀大权”，加上近年来反腐中，不乏监管人员监守自盗的案件，如何对监管层进行监督，将权力控制在制度的笼子里，也是今后反腐的重点。