农村公共产品多中心供给研究——农村供给侧改革背景下的考察

苟凤丽(中共贵州省委党校 发展研究院，贵州 贵阳 550028)

农村公共产品多中心供给研究
——农村供给侧改革背景下的考察

苟凤丽
(中共贵州省委党校 发展研究院，贵州 贵阳 550028)

近年来，农业供给侧改革背景下农村公共产品有效供给的重要性和紧迫性更加凸显。在阐释农村公共产品多中心供给相关概念的基础上，通过分析农村公共产品多中心供给机制的建设思路和障碍，最终得出农村公共产品供给制度改革的政策建议。

农业供给侧改革；农村公共产品；多中心供给

经过几十年来的不懈努力，我国农业发展取得举世瞩目的成就。但是，当前仍存在阶段性供过于求和供给不足问题。因此，2017年中央一号文件的主题就是深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能[1]。我国农业供给侧结构性改革主要围绕农业增效、农民增收、农村增绿三方面进行，通过三农问题的解决，实现提高农业综合效益和竞争力目标。农村公共产品有效供给既能为农业发展提供足够数量和质量的资源，又能促进农村经济社会环境的改善，还有利于农民生活水平的提高。可以说，农村公共产品高质且高效供给不仅直接决定新农村建设的成败，而且对现阶段深入推进农业供给侧结构性改革至关重要。因此，研究农村公共产品多中心供给问题，提高公共产品供给的有效性，对深入推进农业供给侧结构性改革具有重要意义。

一、农村公共产品多中心供给的基本内涵

(一)农村公共产品的概念认知

学界对农村公共产品的概念尚未达成共识，未形成一个权威的定义。国内学者对农村公共产品的概念认知主要是基于萨缪尔森的“两分法”(即非竞争性、非排他性)，并结合我国农村的特殊环境阐释形成[2]。

从需求角度看，农村公共产品必须具有满足农村社会公共需求的属性。因此，按照产品的形态，可以将农村公共产品分为物质性和非物质性两类[3]。对于满足物质消费需求的农村公共产品，消费者对产品的使用价值进行消费。例如道路、水利、网络等农村公共工程均属物质性农村公共产品。而对于满足非物质性消费需求的公共产品，消费过程与生产过程一般不可分离。例如治安维护、教育等。按照用途不同，可将农村公共产品分为用于农业生产、农村建设以及农民生活三类。总结和区分农村公共产品的不同用途与主要用途对相关供给政策的制定具有重要意义。按照流动性特征，可将农村公共产品分为流动性与非流动性两类。可流动性农村公共产品主要以医疗服务和教育为主，非流动性农村公共产品则以农村公共工程为代表。可流动性农村公共产品的合理流动与供给将有助于城乡供给非均衡化问题的解决。

从产品的供给角度看，可将农村公共产品理解为某一范围内某一制度安排下的供给方式。以种植类书籍为例，当仅仅是农民个人在市场上购买获得时，其为私人产品；当某县为了普及粮食种植知识而向辖区内农民免费发放时，其在某县内则成为农村公共产品。但对辖区外的农民而言，其仍为私人产品。因此，可以按照受益范围，将农村公共产品划分为全国性和地区性二类。我国全国性农村公共产品主要有新型农村合作医疗(以下简称新农合)、新型农村社会养老保险(以下简称新农保)、九年义务教育以及免收农业税政策等。地区性农村公共产品则主要包括各具特色的农村公共工程，特色农业发展政策与措施等。

从产品的特性角度看，农村公共产品一般具有非排他性、非竞争性、不可分割性等属性。并按照是否具有以上全部属性分为纯农村公共产品与准农村公共产品。纯农村公共产品主要为农村治安管理，各项政策措施，大型水电设施以及环境保护工程等。大多数农村公共产品则是准农村公共产品，主要包括公共教育，新农合以及新农保等。

从主要项目内容来看，我国农村公共产品主要包括农村公共法律法规、公共工程、公共教育、社会保障，以及政府行政服务五类[4]。具体来说，农村公共法律法规主要为中央或地方颁布的相关法律、法规或政策。例如《农业法》《**省关于农机购置的补贴政策》等。农村公共工程主要包括大型水利设施，大规模的环境保护工程，以及主要交通干道等。农村公共教育主要是九年义务教育、扫盲工作以及成人教育等。社会保障主要包括新农合、新农保、农村最低生活保障制度，对贫困农民的生活救济等。政府行政服务主要指农业基础科研与技术推广、农产品安全检验检疫服务，农村劳动力转移人口就业指导，以及基本畜牧兽医等。

(二)农村公共产品供给主体的概念认知

农村公共产品供给领域内有三个基本的参与者，即消费者、提供者和生产者。农村公共产品的消费者一般是农民或农业合作组织。提供者即农村公共产品供给主体，是将农村公共产品派给消费者的主体。生产者则是将各种要素投入生产过程并最终产出农村公共产品的组织。从“供给主体”概念来看，能将产品派给消费者意味着农村公共产品的供给主体拥有对产品的分配权。按照市场经济条件下的价值规律和契约精神，除各级政府和农村基层组织有权威对公共产品进行分配外，契约规定的所有者(一般为农村公共产品的资金提供者或生产组织者)也拥有分配的权力。综上所述，“提供者”与“生产者”两个概念的区别显而易见。但在生活中常存在因未区分生产者与契约规定的所有者，而混淆供给主体与生产主体的情形。

从理论和国际国内实践看，农村公共产品供给主体主要分为三类。一是官方的政府。二是以营利为目的的私营组织。三是非官方、非营利为目的的自愿组织。政府供给不仅可能有效克服公共产品供给的市场失灵，而且存在较高的潜在效率。因此，我国政府主要通过财政支出的方式来实现农村公共产品的供给。政府供给是农村公共产品供给的最普遍形式。但是，农村公共需求的无限制增长与政府能力有限之间的矛盾不可避免造成“政府失灵”的存在。私营组织供给正是在农民饱受“政府失灵”之苦时应运而生。不仅可以弥补“政府失灵”，而且在特定的项目类别和特定的空间范围内拥有更高的供给效率。例如在供给农村自来水和成人教育方面，通常是私营组织为主体，采用私营组织筹资并组织生产，政府提供补贴的形式来供给。然而，由于私营组织追求利益最大化本性和公共产品的特性常造成“市场失灵”。“政府失灵”与“市场失灵”留出的供给“空白”为自愿组织供给农村公共产品提供了必要性和可行性。自愿组织不但可以供给农村公共产品，而且由于贴近消费者并在弱势群体权益保护、慈善救济、农业基础研究、环境保护等方面更具灵活性和回应性。然而，自愿组织营利性倾向、自发性缺陷，以及组织资金缺乏等原因的存在也常造成“自愿组织失灵”。在现实的农村公共产品供给中，“政府失灵” “市场失灵” “自愿组织失灵”的存在既造成政府、私营组织、自愿组织三主体相互为谁来供给而竞争，同时也形成三者合作互补供给的局面。三主体在竞争与合作供给农村公共产品过程中主要形成了表1中所示的多种供给形式。

表1 供给形式的各环节主体一览表

(三)农村公共产品多中心供给的概念认知

“多中心”的核心是建立多个形式独立的决策中心。通过各中心既竞争又合作关系，使各中心在决策时不得不考虑其他方的反应，由此形成一个相互约束的规则体系[5]。

农村公共产品多中心供给即是建立政府、私营组织和自愿组织相互独立决策，但又相互竞争与合作的农村公共产品供给机制[6]。其特征主要为：一是自治秩序。即政府、私营组织和自愿组织三主体针对特定的公共问题，分别按照各自不同的自治秩序，独立选择多样化的独立或联合行动。二是消费者参与。消费者参与并不是指消费者直接供给农村公共产品，而是消费者为供给主体提供所需公共产品信息，并通过委托政府、结成自愿组织或私营组织的形式间接地参与公共产品的供给。只有消费者参与自治才能确保多中心供给健康运转。三是政府职能转变。政府既是农村公共产品的供给主体之一，又因拥有征税的强制性和供给法律法规的独特优势成为领域内的引领者。多中心供给机制中强调政府从供给主体角色转变为供给领域内的引领者。四是多元利益的存在。不同的独立决策主体有不同的利益诉求。多元决策主体间需要通过协商对话，推进联合行为等方式解决因多元利益造成的冲突。五是多样的选择。在多中心供给的框架下，公共产品可以通过多种供给形式来提供，为消费者提供更多样化的选择。

显而易见，农村公共产品多中心供给机制的建立将理顺政府、私营组织与自愿组织之间的关系，消除三大供给主体背离公共需求的驱动力，减少或避免三大失灵，提高供给效率，促进供给公平，维护农村社会稳定，最终为农业供给侧改革提供政治、经济、社会环境和不竭的发展动力，实现提高农业综合效益和竞争力目标。但是，由于我国改革开放前期集中资金优先发展城市，农业支持工业的战略布局，较少的农村公共产品供给造成当前我国农村公共产品供给总量和结构都不能满足农民和农业合作组织需求的现状，极大的阻碍了我国农业、农村和农民的发展，不利于我国农业综合效益和竞争力的提高。综上所述，农业供给侧改革背景下农村公共产品多中心供给机制的建立不仅具有极大的重要性，还具有极强的紧迫性。

二、农业供给侧改革背景下农村公共产品多中心供给机制的构建思路

(一)重视消费者参与

从需求层面看，重视消费者参与表现为农村公共产品的供给过程中特别注重获得并满足农民或农业合作组织的最迫切真实需求[7]。为了获得并满足农民或农业合作组织的最迫切真实需求，一方面是畅通农民意见表达渠道，另一方面为重点满足农民或农业合作组织当前最迫切的、顺应农业供给侧结构性改革战略发展方向的需求。农业供给侧改革背景下，我国农村公共产品供给的重点如表2所示。

表2 我国农村公共产品供给的重点

从供给层面看，消费者自筹资金供给公共产品不仅受到个人财力的限制，而且还存在因是个人行动而非一致性行动难以达成公共目标的问题。因此，我国农民参与农村公共产品供给的形式主要还表现为：结成村镇合作组织或委托村委、镇政府实现公共产品的供给，甚至还可以寻求相关自愿组织的支持和帮助。为了提高农民参与公共产品供给过程的积极性，我国基层党组织一方面需要完善现有村委会制度，另一方面还要规范镇政府和自愿组织财务、政务公开与监督制度。

(二)转变政府职能

在农村公共产品供给领域，政府既是供给主体之一，又因拥有征税的强制性和供给法律法规的独特优势成为领域内的引领者。因此，政府的职能不仅是自身供给产品,还引导其他主体供给产品。当前我国政府因职能定位不清而过度限制私营组织和自愿组织供给农村公共产品的范围，造成政府供给农村公共产品的越位；较少的提供如投资方向指导、基础农业科技支持等公共服务，造成政府在供给农村公共产品过程中的缺位。因此，为了农村公共产品供给主体间既相互竞争又相互合作的多中心供给机制的建立，我国必须转变政府职能，充分发挥政府的引领作用，形成各供给主体同担风险、同享利益的格局[8]。

在农村公共产品供给领域，我国政府职能转变主要表现为“一松四紧”。“一松”指通过简政放权，合理确定政府的作用边界。“四紧”之一是，加紧构建农民、农村合作组织与供给主体信息互换的平台。消费者在此平台上不仅可以真实表达公共需求，而且还因获得农村公共产品的数量和质量信息而可以进行有效监督。供给主体可以通过此平台获得真实的农村公共需求。“四紧”之二是，加紧建立以政府、私营组织和自愿组织三方为主体，消费者参与的对话与协商平台，使三主体能通过联合行动协同解决面临的共同问题，形成三供给主体与消费者互动的生动画面。“四紧”之三是，加紧完善激励制度。激励措施涉及激励和约束两方面。激励措施包括通过产权界定将农村公共产品的外部性内部化，保障供给主体的利益；通过物质和荣誉授予两方面鼓励私营组织和自愿组织提供更多更优质的农村公共产品。约束主要包括对市场垄断造成供给低效率和自愿组织营利性倾向两方面的约束。“四紧”之四是，加紧完善监督制度。主要完善政府自我监督，消费者和社会监督政府，政府监督私营组织和自愿组织三方面制度。

三、构建农村公共产品多中心供给机制的障碍与政策建议

(一)构建农村公共产品多中心供给机制的障碍

我国农村公共产品多中心供给机制的构建是一个长期的复杂工程。机制构建的过程中不可避免的遇到各种障碍。主要集中在以下三个方面。

1.行政管理制度不完善

我国行政管理制度不完善，严重影响政府职能的转变，不利于农村公共产品的有效供给。我国行政管理制度不完善主要体现为行政审批制度不健全[9]。行政审批制度直接关系到我国政府职能转变，关系到行政垄断和腐败问题的解决。然而，究竟哪些农村公共产品由私营组织供给需要行政审批，哪些不需要进行行政审批则智者见智。因此，我国现行的行政审批制度有待健全，得到每一类型农村公共产品是否需要行政审批的确定性结论。

2. 供给监督制度不健全

随着农业农村社会经济发展，一方面我国政府供给农村公共产品的种类和数量极速增加，私营组织和自愿组织越来越多，使我国政府的监督对象大幅增多，给现有的监督制度带来巨大压力；另一方面，农民和社会越来越关注、重视、议论和揭发农村公共产品供给问题也使我国现行的监督制度不堪重负。在双重压力之下，我国农村公共产品供给监督制度的不健全主要表现为以下两个方面。

一方面政府监督制度不完善。首先，当前我国政府监督农村公共产品供给决策、筹资、安排生产环节的权力和职能分属不同的部门，各部门监督各有侧重点的同时也存在监督交叉和重叠区域，造成各监督部门精力和资源的浪费。其次，由于多头监督的存在，各部门间的监督行动和监督内容难以协调一致，因此难以对供给的全环节和政府、私营组织与自愿组织三主体进行系统的全面监督。最后政府监督的一般方法为定期实地调研或资料研究。

另一方面社会监督制度不完善。首先社会没有获得政府和自愿组织进行供给决策相关信息的渠道；其次社会没有政府和自愿组织进行供给的相关财务信息；再次，社会没有政府和自愿组织生产并供给公共产品的全部数量、质量和种类信息；最后，社会没有向政府反映监督结果的渠道和途径。因此，当前我国社会监督的对象往往限制在周边的人员或单位范围内，并常常不能获得相应的监督反馈渠道及时反映监督结果。

3.供给激励制度不完善。

随着农业农村社会经济发展，农民和农业合作组织对公共产品需求的总量和种类日益增多。仅靠现有的财政资金，政府不能满足农业供给侧改革背景下农民和农业合作组织不断增长且愈加多样化和优质化需求。因此，激励政府提高供给效率，鼓励私营组织和自愿组织更多投入到相关农村公共产品的供给中，都对改变我国农村公共产品供给总量不足、结构待优化问题具有重要意义[10]。供给激励制度不完善表现在如下三个方面。

一是从政府供给角度看。政府绩效考评机制促使地方政府为了在发展农业、建设农村、改善农民生活方面取得立竿见影的政绩，更加注重在新农村建设方面的投入和生产型农村公共产品的供给。例如实施异地扶贫搬迁，建设现代化新农村；为农民提供经济作物的种子和种植技术等。地方政府不仅更加注重这两方面农村公共产品的供给，而且在新农村建设和生产型农村公共产品的供给过程中常常存在同质化倾向，造成财政资金的极大浪费，产生局部地区农副产品与经济作物过剩问题。例如：新农村建设中村城一样、村村一样问题；局部地区苹果滞销问题。

二是从私营组织供给角度看。首先，基于农村公共产品供给直接涉及三农问题，关系农村的发展与稳定，因此私营组织可供给农村公共产品的范围受国家政策的严格限制。其次，由于农村公共产品的不可分割性，致使相关资金投入量一般较大。在我国当前资本市场不完善的条件下，私营组织常常因资金问题而难以介入到农村公共产品的供给中去。最后，我国产权市场不完善导致私营组织生产的部分农村公共产品不能依法获得产权，也不能依据产权获得收益。这极大的打击了私营组织供给农村公共产品的积极性。

三是从自愿组织供给角度看，一方面，由于近年来自愿组织内部腐败问题的曝光，自愿组织的信任危机使社会自愿组织收到善款的增幅放缓，其供给农村公共产品的能力受到极大限制。例如：希望工程和希望书库等根植于农村的项目工程近年来收到善款的增速逐年降低。另一方面，村内搭便车现象的存在导致我国各村自愿组织的资金来源减少，相关农村公共产品的供给也减少。例如：由于入户公路建设中的搭便车存在，造成公路沿线农民拒不缴纳修路费用。

(二)构建农村公共产品多中心供给机制的政策建议

1.完善行政管理制度

为转变政府职能，实现农村公共产品多中心供给，行政审批制度的完善成为我国政府职能转变的突破口。政府部门应在专家论证、风险评估的基础上通过试点后逐步取消部分完全可由私营组织供给的审批事项，保留部分关系农村社会经济稳定的审批事项，规范政府行政审批行为，加强对政府审批程序与结果的监督。

2.健全供给监督制度

一方面健全政府监督制度。首先在各部门内分别设立专门的监督机构，致力于监控政府、私营组织和自愿组织供给同一类型农村公共产品的行为；二是完善政府的监督内容，全方位、多角度的实现对政府、私营组织和自愿组织在供给决策、筹资、安排生产全环节内的行为进行监督。三是监督方法创新。通过定期检查和不定期抽查相交叉，文件资料研究和实地调研相结合等监督方法的创新，完善政府监督制度。

另一方面健全非政府监督制度。非政府监督主要包括专业中介机构监督与社会监督两种。为了实现独立、全方位、多角度的对农村公共产品供给主体行为进行监督，必须大力发展专业中介机构。社会知情权的获得是实现社会监督的前提。因此，健全民众监督制度的落脚点是实现“四个公开”。即政府和自愿组织公开供给决策的内容、过程、决策背景资料；公开供给资金的来源和供给资金的支出账目；公开生产验收的运作流程以及供给对象和供给范围；公开对其监管的方式、途径和举报电话。

3.完善供给激励制度

一是从激励政府角度看。改革现行的政绩考核体系，加快建立以人为本的政府官员绩效考评体系和问责制。将官员辖区内农村公共产品供给总量和结构以及农民的满意度作为官员政绩评估标准，激励政府提供更多更优质的农村公共产品。

二是从激励私营组织供给角度看。首先，政府在专家论证的基础上，通过降低私营组织进入农村公共产品领域的门槛或减少行政性审批，逐步放开私营组织可进入农村公共产品供给的范围。其次，政府不仅可利用财政补贴、税费减免和信贷优惠等财政政策引导私营组织投资；而且可通过出售在建项目经营权和管理权等市场化方法吸引私营组织供给；还可通过向金融机构融资方式，充分运用信贷资金使私营组织有足够资金投资。最后，按照谁投资，谁收益原则界定和保护农村公共产品的产权。

三是从激励自愿组织供给角度看。首先，为了促使自愿组织获得更大规模的捐赠资金，政府不仅要加快自愿组织有关立法，而且还要通过多种渠道宣传、引导和鼓励社会捐赠。其次，为了恢复和增强社会对自愿组织的信任，从而获得更大规模的捐赠资金，自愿组织必须公开透明的公示组织资金收入和支出账目[11]。最后，村镇管理规范中适当降低农村同意进行农村公共产品供给的比例，实现对搭便车者的强制性收费，有效解决农村搭便车问题，激励自愿组织供给多量优质公共产品。

[1]国务院政策研究室.2017年中央一号文件[DB/OL].(2017-02-05)[2017-02-10]. http://baike.baidu.com.

[2]吴平.统筹城乡视角下农村公共品有效供给机制研究[D].成都：西南财经大学，2014.

[3]朱沙,郭佩霞.我国公共产品基础理论研究进展与评述[J].技术经济与管理研究，2011(10)：71-74.

[4]邸焕双.创新与重构：新农村建设背景下的农村社区公共产品供给制度分析[D].长春：吉林大学，2014.

[5]王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].东南大学学报(哲学社会科学版)，2009, 11(S2)：35-37.

[6]曾荟.多中心治理视角下的农村公共产品供给主体研究[D]. 南昌：江西财经大学，2012.

[7]黄蓝.基于多中心治理理论的广西农村公共产品供给机制研究[J].法制与社会, 2017(2)：202-203.

[8]苟凤丽.公共产品供给主体结构与行为优化研究——理论分析框架及在我国的应用[D].北京：中共中央党校，2016.

[9]曲延春.我国农村公共产品供给中的政府责任担当：基于扩大内需视角[J].农业经济问题,2012(3)：63-69.

[10]胡容.我国农村公共产品供给的问题及对策研究[J].经济研究导刊,2016(21)：28-29.

[11]张旭.农村民间组织参与农村公共产品供给的路径探析[J].长春师范大学学报,2016,35(3)：34-36.

(编辑：佘小宁)

On multi-center supply of rural public goods——based on the background of agricultural supply side reform

Gou Fengli

(InstituteofDevelopmentStudies,PartySchoolofGuizhouProvincialCommitteeofC.P.C,Guiyang550028,China)

The importance and urgency of the effective supply of rural public goods become highlighted under the background of agricultural supply side reform. Based on the interpretation of the concept of rural public goods and multi-center supply, it made suggestions on the reform of rural public goods supply system by analyzing the mechanism and obstacles of constructing multi-center supply of rural public goods.

Agricultural supply side reform; Rural public goods; Multi-center supply

2017-03-20

苟凤丽(1987-)，女(汉)，重庆人，副教授，博士，主要从事发展经济学方面的研究。

F320

A

1671-816X(2017)07-0006-06