基于政府预算的国家审计制度优化研究

2017-06-15王慧

财政监督 2017年11期

●王慧

基于政府预算的国家审计制度优化研究

●王慧

随着我国市场经济改革的逐步深化，政府预算在我国经济体制改革进程中也逐渐占据重要地位。作为政府部门优化资源配置的重要手段，政府预算成为国家治理过程中的关键环节。国家审计部门作为政府预算监督体系的重要环节，应当充分发挥其提升国家治理功能、完善国家治理体系的重要作用。在社会公众对于公共资源的使用更加透明化、公开化和高效化的背景下，政府预算的改革趋向于法制化、民主化和绩效化，国家审计应适应政府预算改革的需要，完善相关方面的制度。本文从政府预算改革的角度出发，分析政府预算改革的现状，探究其存在的问题，并针对性地研究政府预算与国家审计制度间的功能关系和作用机理，从而为优化国家审计制度以拟合政府预算的变化提出建设性的建议。

政府预算国家治理审计制度

政府预算作为国家治理的核心，反映政府一定时期内活动的方向、范围和重点，不仅对政府财政部门活动的范围和方式起着规范作用，同时也体现出政府政策的意图和导向。我国自1955年建立政府预算制度起，政府预算制度随着社会经济体制、国家政治体制等的改革经历了多个阶段的改革。作为“十三五”时期我国公共财政体制建设的重要内容，政府预算制度对我国经济发展产生重大的影响，但在改革过程中预算制度和体制方面还存在诸多弊端，比如预算内容不完整、预算编制内容不细化等问题，影响了政府职能的发挥。因此，针对政府预算治理中存在的突出问题以及对国家审计提出的新要求，优化国家审计制度，对公共预算的法制化、民主化等的推动具有一定的现实指导意义。

一、政府预算：国家治理的核心之一

政府预算在我国财政体系的构建中居于重要地位，对全面提升政府服务能力和服务效率、推动政府决策民主化和法制化具有积极意义。政府预算的执行不仅以国家治理为其理论基石，更顺应了国家治理理念的变化，两者存在着复杂深厚的内部互动关系。在不断加快推进经济体制改革，不断促进产业结构调整升级的大背景下，政府部门需要加快转变经济管理方式，适应经济转型发展要求，从国家治理的角度深入了解经济发展现状，掌握经济发展规律，调控经济转型波动，撬动经济发展的关键驱动力量。政府预算作为国家治理体系中的核心组成部分，不仅体现了政府财政分配的具体情况，更是调节经济的重要工具，应当充分发挥其高效的经济杠杆作用。

（一）政府预算是政府履行职能、治理国家的基础

政府作为国家治理的主体，在任何国家的任何发展阶段都是不变的。政府下发政策从事各种活动，都需要财政部门的支撑。国家财政收支的各种过程实质上就是政府履行治理国家职能的过程。财政部门如果在资金的筹措以及支出过程中出现偏差，政府职能就很难发挥作用，国家治理就很难实现。所以，政府预算是国家履行治理职能的基础。由于政府所有经济活动都需要财政收支的支撑，所以财政职能的履行，就包含了政府的所有职能、所有部门以及所有的活动领域。由此可见，政府预算在现代化国家构建治理框架中有着重要的地位。

（二）政府预算是国家治理活动中对活动成本进行控制的有效工具

政府预算是政府的收支计划，它体现的是政府在一定时期内计划进行工作的方向和成本，以及对于成本资金进行筹措的手段。政府预算主要是通过对相关财政部门的收支活动进行科学预测、管理和监督发挥其主要职能。在我国社会主义民主政治下，政府预算是社会民众通过立法机关对政府的收支行为进行监督约束的有效手段。政府预算执行反馈，能够有效控制国家治理成本以及财政活动收支范围，是提高国家财政资金使用效率、优化政府财政结构、优化资源配置的有效手段。

（三）政府预算是政府科学管理社会经济发展的关键环节

政府要履行其国家治理的职能，就必须科学管理社会经济的发展，制定一定时期内社会经济发展的目标，并选择高效的发展手段。作为国家治理的基础，预算制度的完善性和先进性体现着国家的治理水平，政府预算是国家治理科学化在财政部门的一种反映。

二、政府预算存在的突出问题

国家把政府预算作为“十三五”时期我国公共财政体制建设的重要内容，指出国家治理基础的重要载体就是政府预算。然而，政府预算处在不断改革的阶段，还存在一些突出性的问题，比如预算编制不够完整细化、预算审查局限于形式而非内容、对预算绩效审计力度不够及预算公开不够透明等。

（一）政府预算法制化方向存在的问题

1、政府预算编制制度不完善，预算编制内容不够完整，涵盖范围不大。国家财政部门下发的关于建立全口径财政预算相关政策中，涵盖了政府性基金预算、公共预算等多个方面。然而各级地方政府对政策的实施没有完全落实到位，还存在一些政府部门将部分政府性基金预算从财政预算中分离出去，这使得政府预算财政资金的收支真实性大大下降，国家政策宏观调控力度也被大幅度削弱，政府预算资金的实施没有得到理想效果。国家上级财政部门收到的各级政府财政部门的年度预算草案中，预算编制并没有细化，重大支出很少列示到项级，只到类级或款级，使得审计机关无法审查预算资金的来源以及流向。

2、政府预算审查局限于形式而非内容。人大作为立法机关，对政府预算的审批具有决策权，然而目前地方政府部门设置的人大机构现状是：政府预算审批机构专业性不够强,专业性审批机构数量不够多，再加上地方政府人大机构人员来源于社会多个阶层，基本都缺乏专业的预算知识，在政府预算审查过程中缺乏专业性，导致财政预算的审查仅仅局限于形式，远远没有做到深入性的审查，政府预算审查的监督更是难以深化，所以基本都没有达到政府预算的专业性审查要求。

3、政府预算缺乏较强的约束力。政府预算的审批经过了人大立法机关的审批，受到法律的保障，政府财政部门在本年度公开的财政收支计划，代表着政府机关在本年度的所有活动范围以及活动收支总和，任何部门未经法律的审批不得随意更改其内容。但在政府预算执行的实际过程中，部分政府部门法律意识不强，随意更改政府预算、篡改收支范围，使得政府预算执行法律效应不强，缺乏法律约束力。

（二）政府预算绩效化方向存在的问题

政府预算绩效评价作为政府预算的关键环节之一，也是国家治理的必要内容。绩效评价和政府预算的有机结合是现代化国家进行绩效预算的核心。然而在政府预算执行过程中，还存在很多需要关注的问题。首先是一些政府部门对资金的分配过度重视，而忽视了资金的使用效益和管理实施评估。对预算资金使用是否经济、效率的高低普遍缺乏关注。另外，目前我国预算绩效管理制度尚未完善，缺乏对预算资金绩效评价的标准，现有的评价指标可操作性不强。各级政府对预算资金的绩效审计还未普遍开展，现阶段审计机关对政府预算资金的审计只是停留在其真实性以及合法性的审查。因此，政府预算资金的绩效评价在宏观层面缺乏专业的评价指标体系，微观层面各级政府也没有认真落实实施。我国应在现阶段的预算绩效管理背景下，借鉴西方国家成功经验，构建合适的预算绩效审计机制。

（三）政府预算民主化方向存在的问题

目前，政府预算的公开性、透明性方向还缺乏力度，社会民众参与政府预算治理的环节也不多，政府预算民主性方面存在的问题比较严重。第一，部分地方政府部门对政府预算的执行以及结果的公开范围还未做到全面透彻的了解和把控，在实际操作过程当中存在相当的局限性，因而执行结果公开内容的全面性和公布范围的合理性有待进一步提高和完善。第二，预算资金的投入、分配以及使用效益等信息基本公开的很少，即使公开信息也绝大多数是综合性信息，具体性的信息缺乏清晰性，社会各界对于预算资金了解的信息比较少，民众很难参与政府预算的各个环节。第三，民众的需求反馈到政府部门，但是政府部门未设置相关的反馈机构。比如，选择政府预算绩效评价项目时，并没有侧重考虑选择能够强烈反映公众需求以及影响民众利益较大的项目；对政府预算绩效进行评价时忽略了社会公众对政府预算绩效的满意度评价，群众的意见和建议难以反馈到相关政府部门；在选择绩效评价指标时，没有考虑到多数民众普遍认同的绩效评价指标。

三、政府预算改革对国家审计的新要求

国家治理的有效与否取决于监督机制是否完善。政府预算反映的是国家在一定时期内的治理活动。因此，国家治理过程中对政府预算的监督和管理也成为重点环节。如果对政府预算的监督不到位，那么相关政府机关人员可能就会滥用权力，政府职能的履行可能会因官僚化而失败。因此，国家审计部门的主要职能就是制约和监督国家权力。

国家审计机关对政府预算监督的出发点就是保障公共权力的合理配置和有效运行，实现对政府官员权力的制约以及对治理绩效的促进。相关审计单位对政府预算的合法性、真实性以及绩效性进行有效监督，保障国家经济安全，在促进国家治理走向良治的过程中起着重要的作用。

（一）政府预算法制化要求国家审计部门构建全面完善的审计体系

由于政府预算的制度建设尚未完善，致使预算编制没有细化、预算审查局限于形式、政府预算缺乏约束。因此，国家审计部门应构建完善全面的审计体系，扩大审计的范围，深入审查的层次。在审查范围上，不仅仅局限于对政府预算资金投入的审计，应将预算资金的分配、管理以及使用效益等资金流向的整个过程都纳入进去，充分揭露其中政府部门存在的所有违法违规现象。在审查层次上，加强立法机关对国家预算法的不断完善，督促各级政府落实国家财政部门下发的相关政策，建立全口径预算体系。充分审查政府预算的所有资金，尽快纳入政府预算外的所有财政资金。对于政府预算的审批环节，要加强对于地方政府审计人员的专业素质培训，建立专业性较强的人大政府预算审批服务机构。另外，国家审计部门应加强对政府预算资金执行的监督力度，立法机关应完善相关的惩戒制度，使得地方政府部门严格遵守本年度财政收支计划，不随意篡改。

（二）政府预算绩效化要求国家审计部门大力开展预算绩效审计

目前政府立法机关关于政府预算绩效审计的相关法律还未完善，政府预算绩效化存在问题，所以应积极启动政府预算绩效审计相关程序以及法律法规完善的工作。国家立法机关应该明确规定审计机关审查政府预算绩效的方向、范围以及对问题的处罚制度等。审计部门严格遵守绩效审计程序，不断完善现阶段的绩效审计体系，制定绩效审计准则。对于绩效评价指标的选择，遵循大众意愿，选择绝大部分民众认同的指标，构建适合的评价指标体系。各级地方政府部门也应充分响应绩效审计政策，积极进行预算绩效审计工作。审计机关应加强对预算资金的使用效率的审计，而不仅仅关注对预算资金合法真实性的审查，应将预算资金的合法真实性和绩效审计有效结合，使上级政府机关、人大代表审查的政府预算执行报告中绩效评价以及合法真实性评价均为工作重点，各级地方政府也能因此主动加强对预算资金的绩效管理力度。

（三）政府预算民主化要求国家审计部门完善公开性、透明性制度

目前，政府预算存在公开性和透明性较低的情况，国家审计机关应该建立完善的相关制度，充分保障社会民众在政府预算的各个环节都能占到一定地位，民众参与政府预算各个环节的渠道也应逐渐拓宽，在选择确立审查目标、制定审查方案、搜集审查信息、选择审查策略等各个环节设置民众信息反馈机构，满足民众意愿，听取相关专家的建议、广泛吸收包括企业家、普通农民等在内的各个阶层的意见建议，通过多种渠道构建起社会各界和政府部门之间沟通的桥梁。在保障国家信息安全的前提下，完善政府预算审计公开制度，确保民众能够随时追踪政府预算资金的各种信息，对预算资金的投入、分配等各个环节做到有效监督，以此促使政府预算信息公开力度加强，满足政府预算民主化的要求。

四、优化国家审计制度的相关措施

针对政府预算改革进程中存在的突出问题，以及政府预算改革对国家审计提出的新要求，各级政府审计机关应在更深层次、更大范围内对政府预算审计进行定位，不断完善相关的审计制度，突出审计重点，创新方式路径，逐渐推进国家审计适应政府预算的新要求，推动政府预算向着法制化、绩效化、民主化的方向发展。

（一）扩大审计范围，健全权力约束，满足政府预算法制性的要求

在不断完善预算法的前提下，政府预算的编制不断细化，预算审查也不仅仅局限于形式。国家审计机关应扩大对政府预算的审计范围，不仅仅审查预算资金的合法真实性，还要注重审查政府预算的各个环节。国家审计机关应建立起全口径政府预算审计制度，使审计的覆盖面扩大，各级政府的全部收支都纳入到审查范畴中。在对一级预算单位的审查前提下，还应加强对二、三级预算单位的审查。另一方面促进依法治国理念下政府预算制度的不断完善，健全的法律法规能够减少政府的自由裁量权，让政府预算资金能够安全运行。应重点揭露预算审计过程中存在的违法违规问题，以此在政府预算制度完善、管理体制、运行机制等方面提出意见建议，适应政府预算的法制性，有效推动政府预算机制的不断完善，充分发挥国家审计对深化政府预算改革的推动作用。

（二）建立规范的绩效评价指标体系以及绩效考核机制

现阶段，政府预算的绩效审计存在两个较为突出的问题，一是没有规范的评价指标体系和绩效考核机制，二是各级政府政策的实施没有到位，绩效审查力度不够。为了满足政府预算绩效高质量的要求，应加大政府预算绩效审计的力度，建立规范的绩效评价指标体系和考核机制。

1、应构建规范的绩效评价指标体系，促使绩效审计评价更加科学化。由于预算科目有类、款、项的分级，所以也应该设立多层次的绩效评价体系，包括项目绩效绩效评价指标、部门分类绩效评价指标、部门总体绩效评价指标。这些指标的选择要充分落实国家政策，并结合往年度相关绩效审计存在的问题，将影响较大的政府预算绩效指标纳入到总体绩效评价体系中，分配充足审计资源。

2、加强政府预算绩效审计力度。绩效审计的过程要从预算管理到预算执行过程的合法真实性以及政府预算的效益性等进行多层次的审计评价，提高政府预算资金的使用效益。在审计过程最后，要扩大绩效审计公开范围，加大公开力度，强化预算绩效的整改问责。通过政府预算结果公开的范围扩大，促使民众对政府预算更加关注，有效结合审计监督和社会公众监督以及媒体监督，使得绩效审计影响力变得更深。与此同时，对政府预算宏观层面制度体系的不完善问题要进行追踪，根据审计监督结果提出建设性的意见建议，充分提高预算资金的分配以及使用效益。在微观层面上，对预算资金执行过程中出现的资金不到位等情况也进行必要的跟踪，强化各部门的整改力度。

（三）调动社会民众参与政府预算治理的积极性，增强审计的透明公开性

政府预算的民主性的实现必须真正将资源的优化配置和公众的需求紧密结合。政府部门从法律角度保障公民在预算的编制、执行等过程中的主体地位。

同时，审计机关预算绩效评价时也要着重关注公众对于政府预算绩效的满意度，虚心接受公众的建议，鼓励社会民众积极参与到绩效评价环节中去。比如，制定绩效评价指标时，要侧重选择民众普遍认同的指标；进行绩效评价时，将社会民众的满意度作为一个重要的参考指标。民众的积极参与也能从另一角度促进基层预算编制更加全面，更加重视细节。相应的，如果审查预算内容更加全面细化，财政资金的每一笔收支都能清晰反映，公众也能更轻松地进入预算的各个环节。

总之，通过分析政府预算目前存在的问题，探讨政府预算改革对国家审计提出的新要求，根据存在的问题逐步完善国家审计制度，扩大审计的范围，健全权力约束以及完善绩效考核评价指标体系和绩效考核机制，充分调动公众积极性，参与到政府预算的各个环节中，以此适应政府预算的法制化、绩效化和民众化。■

(基金来源：广州市教育局市属高校科研项目“基于信息化的高校教科研经费预算绩效评价体系创新研究”<批准号：1201620581>)

（作者单位：广州工程技术职业学院）

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