支持新型城镇化发展的财政政策研究——以黑龙江省为例

●陈禹丹 景宏军 李 韵

支持新型城镇化发展的财政政策研究
——以黑龙江省为例

●陈禹丹 景宏军 李 韵

近年来，黑龙江省先后颁布了一系列财政政策以推进全省新型城镇化建设，并逐步探索出资源主导型、产业主导型等新型城镇化发展模式，城镇化建设步伐的不断加快，有力地促进了产业结构的优化。然而，一些诸如财政支持结构不合理、财政资金来源有限及投入方式单一、财政资金使用效率不高等问题仍在一定程度上不适应新型城镇化的发展。本文通过分析黑龙江省城镇化发展现状及现行财政政策，指出存在的问题，在总结分析国内外先进国家或地区财政政策支持城镇化发展经验的基础上，从财政资金来源、财政资金投入、基础设施保障等方面提出了建议，为更好地推进黑龙江省新型城镇化发展提供政策借鉴。

黑龙江省新型城镇化财政政策

一、引言

新型城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化和现代化的重要标志。近年来，黑龙江省委、省政府高度重视城镇化工作，城乡基础设施投入力度加大，大中城市辐射带动作用增强，小城镇建设步伐加快，探索出资源主导型、产业主导型等新型城镇化发展模式。通过优化产业结构、强化政策导向，有效地促进了新型城镇化的建设。据统计，2015年黑龙江全省辖地级市12个，市辖区65个、县级市18个、县44个、自治县1个，镇512个，村庄3.73万余个。城镇化率达到58.5%，高于全国56.1%的平均水平，位居全国各省前列。然而，在黑龙江省城镇化高速发展的同时，也存在发展质量低、财政资金短缺、基础设施投入力度不够等问题。尽管黑龙江省先后颁布了一系列财政政策措施以推进全省新型城镇化发展，但财政支持结构、财政资金来源及投入方式、财政资金使用效率等方面仍存在一些问题，这些问题阻碍了黑龙江省新型城镇化的发展。因此，研究财政对新型城镇化建设的支持，并提出相关建议，对促进黑龙江省城乡结构优化，推动黑龙江省新型城镇化发展具有重要现实意义。

二、黑龙江省新型城镇化发展背景及财政收支现状分析

（一）黑龙江省新型城镇化发展的经济社会背景

1、产业和经济发展方面。作为支持和推进城镇化发展的主要力量，地区产业及经济的发展水平在城镇化进程中起到关键作用。随着黑龙江省新型城镇化不断推进，全省经济和产业的发展都随之不断变化。为衡量全省产业及经济发展实际状况，本文选取地区生产总值及三次产业增加值占比等指标进行衡量。

由表1可知，2005－2015年十一年期间，黑龙江省地区生产总值逐年上涨，绝对量由2005年的5513.7万元上涨至2015年的15083.7万元。通过三次产业增加值占比可知，全省第一、三产业增加值占比则由最初的12.42%和33.69%上涨至17.46%和50.73%，且呈逐年上涨趋势。全省第二产业增加值所占比重逐年下降，由2005年的53.9%下降至2015年的31.81%。这表明黑龙江省城镇化迅速发展期间，第一、第三产业加快发展，比重明显提升，第二产业结构发生新的变化，第二产业与第一、三产业增加值所占比重表现出下降与上升的相反趋势。近年来，黑龙江省经济运行面临严峻挑战，随着国际石油价格的悬崖式下跌，煤炭、粮食价格均有不同程度的下降，黑龙江省传统的经济结构难以为继，虽然第一、三产业增速高于全国平均水平，但第二产业增速明显低于全国平均水平。

表1 2005-2015年黑龙江省产业和经济发展水平

表2 2010-2015年黑龙江省人口和社会城镇化发展情况

2、人口和社会发展方面。人口和社会的城镇化是新型城镇化建设的根本要求，同时也是其最终目的。本文依据新型城镇化发展建设的内涵以及相关数据的可得性，以城镇化率、城镇就业人员平均工资、每万人拥有城市卫生技术人员数、城镇基本养老保险参保人数作为衡量黑龙江省新型城镇化在人口和社会发展方面的指标。

从表2可以看出，从人口城镇化的角度来看，“十二五”期间，黑龙江省人口城镇化一直在逐步增加，城镇化率不断上升，从55.7%上升到58.8%，增长了3.1%，人口的城镇化不仅指人口在城乡间的简单转移，更是人们的就业领域逐步从第一产业向第二、第三产业转移的过程，在这一过程中，黑龙江省城镇就业人员的平均工资也呈逐年上涨趋势，人均年收入从27735元上涨到48881元，增长76.2%，城镇人口的数量和就业人员的平均工资保持同步增长。从社会城镇化的角度来看，“十二五”期间，在新型城镇化的建设过程中，黑龙江省城镇居民的人均可支配收入数额上涨了将近一倍，从人均年13856.5元上涨至24202.6元，增长74.7%。与此同时，在公共服务方面，不管是城镇平均每万人拥有城市卫生技术人员数量，还是城镇基本养老保险参保人数均呈现出大幅上涨的态势，这说明随着城镇化的发展，医疗和社会保险也保持同步发展。

3、空间和生态环境方面。与人口及社会城镇化的内在性质相对的是城镇化的外部表现方式，即某一地区空间与生态的质量是决定该地区城镇化质量的基础，同时也是衡量城镇化质量的重要指标。考虑到新型城镇化的内涵和特征，以及黑龙江省新型城镇化进程中空间和生态环境发展的实际情况，本文选取人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率和建成区所占比例三项指标作为衡量依据，具体见图1。

图1 2008-2015年黑龙江省空间和生态城镇化发展情况

从图1可以看出，三类指标均呈逐渐上升趋势，反映出随着黑龙江省新型城镇化的不断发展，整个城市的生态环境逐步改善。

（二）黑龙江省财政收支现状

1、财政收支规模。如表3所示，2007-2016年黑龙江省财政收入规模呈先升后降的态势，且增长速度放缓。而同期财政支出规模却逐年递增，同比增速显著增加，这导致财政收支缺口逐年增大。

表32007 -2016年黑龙江省财政收支规模情况（单位：亿元）

2、财政收支结构。由表4可知，2015年，税收收入是黑龙江省公共财政收入的主要部分，各项税收中，营业税作为地方主要税种所占比例最大，其次为增值税、所得税，而土地增值税、城镇土地使用税、房产税等税收收入所占比例较小；全省公共财政支出中，教育、社会保障和就业以及农林水事务支出额占比最大，城乡社区事务、医疗卫生、交通运输、一般公共服务以及住房保障支出占比次之。

表4 2015年黑龙江省财政收支结构（单位：亿元）

（三）发展中存在的问题

1、基础设施相对落后，公共服务产品短缺。城镇基础设施建设水平是衡量城市居民福利的重要参考指标。考虑到数据采集的难易程度和代表性，并结合黑龙江省城镇化发展的实际情况，本文选取城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、人均公园绿地面积五个具有代表性的指标进行比较。如表5所示。

表5 2015年黑龙江省与全国平均城镇公共基础设施建设水平比较

数据来源：《黑龙江省统计年鉴》(2015)、《中国统计年鉴》(2015)。

从表5黑龙江省与全国平均水平的对比可知，黑龙江省在城镇公共基础建设方面与全国平均水平相比较为落后，公共服务产品提供不足。

2、社会保障制度存在缺口，保障支出覆盖面小。社会保障对人民生活水平的提高以及社会的长期稳定具有关键作用。随着黑龙江省城镇化进程的不断推进，全省各个城区均存在大批进城务工人员，随之产生大量的就业、住房、教育、医疗卫生需求，但是现有的社会保障制度并不能够对这部分人提供相关的保障，这些人也不能与城市居民一样享有平等的待遇。这使得城镇对于这部分人员的吸引力不高，人员进城积极性降低，长此以往会阻碍黑龙江省城镇化发展。

3、城镇化发展缺乏动力。黑龙江省主要城市经济发展缓慢，导致城镇化发展缺乏动力，原因在于黑龙江省资源主导型的城镇化模式。这种资源主导型模式使得黑龙江省城镇化的发展高度依赖本地区资源，而忽视了技术创新这一影响因素。与此同时，石油、煤炭等资源价格下跌，第二产业增加值严重降低，GDP增长乏力；全省税收体系、社会保障体系以及城市建设体系不够完善；退休职工、城市建设以及国企利润上缴造成了巨大的经济负担，使得国有企业负担过重；乡镇小型工业企业缺少相应的政策支持，发展速度缓慢，不能形成对当地经济的巨大推动力，也无法解决就业问题。这些因素均使得黑龙江省城镇化的发展缺乏内在的动力。

4、城镇化质量不高。第三产业增加值占GDP的比值是衡量城镇化质量的指标，黑龙江省2015年各市第三产业增加值占GDP的比重如图2所示。

图2 2015年黑龙江省主要城市第三产业增加值占GDP比重

由图2可以看出，2015年，黑龙江省仅有哈尔滨一个城市的第三产业增加值占GDP比值超过了50%，达到55.9%。而全省四大煤城中有两个城市（鹤岗和双鸭山）的这一指标低于20%。随着全省资源的枯竭以及资源过度开发时代的结束，这些依托资源主导模式发展的城镇面临着严峻的转型问题。经济运行效率及质量不高等原因使得这些城镇对农民无法产生足够的吸引力，最终，城镇规模扩张无力反过来影响城市的第三产业发展。

三、黑龙江省有关城镇化发展的现行财政政策分析

（一）黑龙江省有关城镇化发展的现行财政政策

目前，黑龙江省尚未出台明确的财政政策用于支持该省新型城镇化建设。在现行的部分财政政策中，主要是通过税收优惠、转移支付、财政补贴等手段对基础设施建设、投融资渠道拓宽等方面进行支持。

1、保障基础设施建设方面。一是赋予地方收取基础设施专款的权力。批准允许部分市县区征收城市基础设施配套费，并确定征收范围、统一征收标准。二是以政府采购管控公共设施建设。政府采购采取集中采购、部门集中采购以及分散采购三者相结合的方式。

2、资金使用方面。一是设立专项资金促进农业发展。规范现代农业资金使用及管理，进一步提高农业资金使用效率。并在资金来源、资金使用范围以及资金支持方式等方面作出明确规定。强调资金来源的稳定性、资金使用范围集中化以及资金支持方式的多元化。着力深化涉农资金整合，推动农业资金调整。落实农业支持保护补贴政策，推动创新金融支农服务机制。二是财政补贴促进新型工业化发展。积极加大对工业化企业的补贴，合理确定重点支持项目申报范围，规范企业申报所需条件以及资金支持标准。

3、税收政策方面。开展流转税试点改革，明确试点范围，具体包括交通运输业和现代服务业，加强税收征收管理，安排试点纳税人、税率。

4、基本民生保障方面。首先，支持教育公平发展，完善城乡义务教育经费保障机制，分别从学前教育、高中阶段教育以及中等职业教育三方面进行保障机制改革。其次，保障医疗卫生良性发展，完善城乡居民医疗保险机制。积极推进并深化公立医院改革，向城乡居民提供平等的医疗卫生服务。最后，积极推进社会保障及公共文化体系建设。全面推进养老保险制度改革，落实最低生活保障制度，支持“平安龙江”建设。

5、财政监督管理方面。黑龙江省政府积极严格规范财政收入管理，堵塞征管漏洞。对财政存量资金进行盘活，持续压缩暂付款规模。同时，对财政债务进行严格的限额管理，维持政府债券发展的良好运行。开展政府财政同步监督，加大对违法违纪问题的追责处罚力度。继续积极推进内控制度的建设，积极防范财政运行风险。

（二）现行相关财政政策存在的问题

1、基础设施建设政策不完善。对政府采购实行统一划限，这种做法使得黑龙江全省不同地区间的城镇化发展水平、不同地区间基础设施建设的差异化程度越来越大，两极分化现象由此产生。黑龙江省政府赋予部分市县基础设施配套费用征收的权利，但是对于乡镇基础设施的投入政策缺乏系统性。因此，乡镇基础设施配套无法得到改善，严重阻碍了黑龙江省新型城镇化进程。

2、城乡发展资金投入力度不足。城市基础设施建设投入力度不够，涉及民生的项目如：市政道路建设、城市灯光照明、城市园林绿化、污水管网等。新型农村社区建设投入力度不够，乡镇发展差距越来越大。同时，财政资金扶持对象门槛较高，未能体现资金投入的普及性。因此，城乡差距难以得到根本上的缩小，城镇化的进程进而受到阻碍。

3、财政支出绩效评价体系不完善。在财政支持新型城镇化建设的实际工作中，各级政府部门注重资金的决策和分配，往往忽视了资金的使用绩效，这种现象极为普遍。财政资金使用是否合理合规、政府财政预期目标是否达到、财政投入及对应的产出是否体现效率性和经济性，这些指标都是支持新型城镇化发展的财政资金在使用中是否高效的评价标准与考察对象。绩效评价对于财政资金的使用具有引导作用，是财政资金的真正使用目的。而在指标的选取上，各级政府大多选取直观且易获取的数据，但是存在选取角度单一的问题，其绩效评价也就无法反映出财政对于新型城镇化建设给予支持的真实情况。

4、财政政策创新性不足。新型城镇化的发展离不开产业，特别是高新技术产业的发展。而黑龙江省高新技术产业发展相对落后，技术创新的带动作用没有得到有效的发挥。究其原因，政策创新不足，未能对促进产业发展给予有效的激励，导致科技人员积极性不高，难以满足高新技术产业甚至是新型城镇化发展的需要。

四、国内外经验借鉴

黑龙江省城镇化水平发展迅速，城镇化率远高于全国平均水平，但在发展中也存在一些问题。本文选取了英国、德国两个国家以及广东省、浙江省两个国内典型省份作为参考，研究其在推进新型城镇化过程中所积累的财政政策经验，以在今后的新型城镇化建设发展中，对这些西方发达国家城市化、国内发达省份的城镇化中政府财政所发挥的良好职能进行借鉴，更好地发挥财政政策对新型城镇化的促进作用。

（一）国外经验借鉴

1、英国：财政资金投入力度向城市化倾斜。作为世界上最早开始城市化的国家，1801-1862年，在这60多年间，英国的城市化水平提升了近一倍，近些年来更是高达90%以上。随着英国城市化的高速发展，英国政府通过实行制度规划设计、加大对于公共服务和基础设施建设的投入保障力度、统筹城乡一体化建设等手段，保证了英国城市化的发展质量。

（1）提高公共服务和基础设施投入力度。随着城市化进程的不断推进，在农村住宅、燃气管道、城市公共交通和网络建设等方面，英国政府不断加大财政资金投入力度；提高对医疗卫生、教育方面的财政补贴。这些举措极大程度地缩小了英国在基础设施建设和公共服务提供上的城乡差距，还提高了英国城市化的质量，加速了英国的乡村城市化进程。而面对自然资源枯竭、生产力落后所引致的城市化进程中出现的经济衰退现象，英国政府通过实行税收优惠、财政补贴等措施促进企业的积极参与，进而推动城市转型升级，极大地促进了区域的协调发展。

（2）发挥立法作用，引导城市化规范发展。合理运用制度设计，是英国推进城市化的有效途径。从这一角度来看，早在1909年，随着《住宅、城镇规划条例》的颁布，城市规划被提出并作为英国政府的一项重要职能和一项重点公共政策，使得英国政府在推进城市化发展的过程中有理可循、有法可依，从而极大程度地发挥了英国政府在城市化进程中所起的宏观调控作用。在此之后，英国政府相继制定并实施了《城镇发展法》和《城乡规划法》，相关的财政投入变得更具科学性和针对性，城镇化的发展效率得到有效提高。

2、德国：财政政策促进城市发展公平均衡。德国城市化虽然起步相对较晚，但发展速度极快。值得借鉴的是，公共政策在德国的城市化进程中始终发挥着保证发展均衡性的作用，同时，德国财政制度在设计上也保证了公共政策在实施中能够得到充分的财力资金保障。

（1）发挥财政平衡机制作用，加速区域发展均衡。德国政府的财政设计机制共包括两个方面：第一，横向制度设计。即在具备不同财政收入能力的地区及州之间进行转移支付，具体表现为：将部分收入由财力较强的地区转移至财力相对较弱的地区，财政资金在不同地区之间良性转移，这种转移能够使各个地区自身的财政支出需求得到保障，极大程度地实现财政收支在各个地区之间的平衡。第二，纵向制度设计。这种纵向制度设计首先考虑各地区政府财政收支的实际情况，之后根据这些实际情况，通过采取专项补助、一般性付款等措施，对所需资金进行纵向转移。得益于这样一种横纵结合的财政制度设计方式，德国各地方政府财力得以维持在一个均衡的状态，各地区城市化发展差距逐渐缩小，带动区域向更加均衡的方向发展建设。

（2）实行财政分权，避免城镇发展的不公平性。德国的历史和制度具有特殊性，因此采用财政分权模式，这种分权使得德国各城市在公共投资决策与财政预算上互不影响，同时不断提高各城镇发展积极性，也不断完善本地区城镇化建设。较财政集权模式而言，分权体制能够为各城镇在政策扶持以及经济资源的获取上避免遭受不平等待遇提供保障，避免出现不公平竞争的情况。同时，有效地避免了人口的过度集中和资源配置的扭曲。

（二）国内经验借鉴

1、浙江省：加大促进城镇化的财力保证。一是发挥财政投入作用，促进城镇化稳定发展。为确保城镇化的稳步推进、加速地区城镇化发展，浙江省积极加大财政投入力度，通过建立促进城镇化发展的资金投入机制，借助贷款贴息政策以及转移支付等方式，加大对公共服务和城乡基础设施两方面的投入。通过建立中心镇奖励机制，激励相关城区快速发展；同时，激励城镇产业集聚区加快发展，将支持中小企业的财政资金进行整合，集中发展重点产业集群。

二是建立基本财力保障机制，形成经济发展与城镇化良性互动。财政安排基本财力保障资金，加大对财政困难区域教育、医疗卫生、社会保障等民生政策的补助，重点加大对财政困难地区的财政扶持力度，推动财政资金向重点区域倾斜，为该区域的城镇化发展提供动力；同时完善财政激励约束机制，进而调动地方财政发展积极性。

2、广东省：推动新型城镇化建设资金投融资多元化模式。一是规范地方融资平台。地方融资作为推动地方经济发展的重要手段，通过融资获得缓解地方财力不足所需的资金，由此产生大量的市政建设以及社会福利项目。但是，由于相应监管体系以及法律制度的不完善，造成地方基础设施建设和公共事业的债务信贷化，由此产生并累积了一定的地方债务风险和潜在的金融系统风险。由国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》体现出中央政府解决地方债务的决心。而实际上，由于在城镇化过程中政府的主导作用以及增长乏力的地方财力，使得短期内新型城镇化仍需要将地方融资作为一种过渡。因此，加强对地方融资平台的规范和整改，规范地方政府融资体制，采取适合本级政府发展的融资方式等显得尤为重要。

二是发行地方债券。地方债券作为一种公开的融资行为，通过信息披露制度的建立以及市场化债券定价体系，不仅反映出地方政府财政的健康程度，同时也为地方财力提供支持，实现地方政府规范自身的债务管理流程，优化债务结构。2011年，广东省经国务院批准为发行地方债务试点并准许自行发债。2014年，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》明确指出允许地方政府发行债券，扩宽城市建设融资渠道，使地方政府发行债券迈出实质性步伐。这一做法有助于降低政府财政风险以及市场风险，优化我国的融资体系结构。

三是积极推广PPP模式。随着广东省积极推进PPP模式，促成政府、社会与企业实现互利共赢，不仅缓解了各级政府的财政和地方债务堆积压力，降低了地方政府的债务风险，还促进政府从管控型向服务型转变。

在积极推进PPP模式的过程中，广东省逐步建立并完善了公平有效的利益机制和风险分担机制。积极有效地化解了PPP进程中存在的潜在风险，使PPP模式得到优化。

除此之外，美国地方政府采取对房地产开发商强制性征收费用，来获得公共服务所需资金。日本通过财政手段，扶持本国公共交通的发展，制定补贴和财政资助政策，并鼓励公共交通改建工程，同时在公共交通的运营环节给予相应的补贴。江苏省明确划分各级政府财政收支责任，提高基础设施建设和公共服务提供的效率，并进行适度的产业转移以及产业结构调整，为城镇化的发展提供持续的财力支持。

（三）国内外经验启示

以上对于英国、德国等西方发达国家以及广东省、浙江省等国内发达省份的分析可以发现，各个国家及省份在本地区发展城镇化的过程中所采取的公共政策手段虽然不尽相同，但仍存在一定的共性之处，主要包括以下两点：

第一，运用立法规划手段，从制度设计层面确认政府应承担的财政支出责任或享有的财政收支权利，并运用相关制度作为补充调节，以保证城镇化进程中财政权责的明晰，更好地实现财政政策在实施中的既定目标。

第二，具体操作方面，政府应将财政政策的重点向以下两个方面倾斜：首先，应提高财政资金对城市基础设施建设的投入及使用力度，形成外溢效应，提高企业参与城市建设的积极性，最终实现资源的优化配置，形成产业集群，为城镇化的发展提供所需的产业支撑。其次，政府应加大力度，将财政工作的重点放在与民生息息相关的领域上去，今后的财政政策重点放在教育、医疗卫生、文化建设、住房保障等城市基本公共服务的提供上，积极促成基本公共服务的均等化，着力防范并积极解决城镇化进程中可能存在的“城市病”。最后，大力统筹城乡以及区域实现协调发展，体现城镇化的平等性，进而提高发展的可持续性。

五、推进黑龙江省新型城镇化进一步发展的财政政策建议

（一）拓宽融资渠道，保证城镇化资金供给

1、借力财政拨款，设立融资专项机构。营改增方案的实行，使得地方财力丧失主要税种的大部分税收，无法满足城镇化快速发展中的大量财政资金需求。黑龙江省的财政收入以税收收入为主要组成部分，这部分收入的降低给全省财政带来了冲击，黑龙江省政府因此不得不主动拓宽融资渠道，确保发展城镇化所需资金的及时提供：第一，设立专门融资机构，具体包括由政府单独成立融资机构以及将融资机构依附于现有金融机构两种方式，通过这两种方式实现融入全面保障资金。第二，确立并规范专项贷款使用范围。地域范围上，划分重点发展试点城镇；项目范围上，集中发展关乎城镇化进程的重点领域。第三，贷款管理。通过严格审批程序管理、强化资金使用监督和加强项目验收等手段强化管理，提高资金使用效率。

2、通过财政补贴吸引民间资本投入。为进一步充实资金储备，黑龙江省财政根据各地区发达程度的高低采取不同的政策吸引民间资本进入。对于较发达的城镇来说，由于其具有发展迅速的地区经济、良好的企业状况、相对稳定的市场等特点，以较小的补贴力度便能够吸引较多优良企业的加入，财政可以起到引导、规范以及监管的作用，具体来说，可以采用特许经营及私人经营等方式，或采用税收优惠等方式引入资金。对于欠发达的城镇来说，由于其具有不完善的市场经济环境，企业参与城市建设能力有限等特点，财政则应把重点放在对市场的培训上，财政投资仍然是主要来源，所有项目均要以政府财政作为主导，加大对投资企业的审核和监管力度，加强对风险的防范，规避地方财政债务风险。

（二）加强财政支出对民生领域的社会保障力度

1、积极争取中央拨款，扩大养老保险收益范围。逐步扩大社会保障范围，理顺中央和地方事权关系，积极争取国家拨款，首先从农民工的社会保障入手，具体应做到以下几点：第一，扩大养老和医疗保险保障对象范围，惠及农村户籍人口以及长期在城市从事劳务工作的外来务工人员。第二，规范养老和医疗保险办理制度。推进用人单位人力资源管理信息化，与社会保障部门联网；相关人员保险余额可以随工作变动而迁移；试行养老和医疗保险的改进保障体系，并逐步扩大其他社会保险的接纳范围，为农民工提供社会保障。

2、运用财政补贴，解决教育问题。由于父母进城务工，其子女留在乡下由家中的老人看护，黑龙江省大量留守儿童因此产生。这种现象从长期来看，既不利于对下一代的培养及教育，也对全省城镇化的发展产生了一定的潜在危害。解决子女的教育问题对于进城务工的农民工来说无疑是一种最大的保障，黑龙江省政府应落实相关财政政策以解决这一问题。具体政策可以概括为以下两点：第一，通过财政补贴建立容纳量充足的农民工子弟学校，将招募的教师纳入省教师管理系统，保证工资水平，确保师资供应。第二，地方政府应加大对当地学校的补贴政策支持力度，对那些目前暂时无法新建学校、学生容纳能力较低的地区给予适当的财政资金倾斜，把农民工子女入学问题落到实处，切实解决教育问题。

3、加强社会保障制度衔接。加快把农业转移人口纳入城镇社会保障体系，完善城乡居民基本养老保险制度。具体包括：完善城乡居民基本医疗保险跨地区转移办法，实现医疗保险的无障碍转移；逐步建立异地结算机制；加强就业农民工社会保障衔接，主要惠及灵活就业农民工及季节性外出就业农民工。

（三）突出农业战略基础性地位，着力支持推进农业现代化

提高对农民的补贴标准，确保农民生产积极性，保障粮食安全；同时加大对农业基础设施的支持力度，积极整合和统筹各种渠道资金；提高对农业科技的财政补贴及对农业服务体系建设的财政补贴；大力推进体现农业基础性以及前沿性的科学研究。将重点放在解决现代农业发展的重大技术问题上，积极促成农业科技成果转化，推行农业试点示范推广，将农业科技发展的成果极大程度地转化为生产力。

（四）实现产城协同发展，着力推进产业壮大和结构优化

第一，发挥财政政策的激励引导作用，推动生产要素向重点发展城镇集聚，扩大产业规模，加强城镇体系分工合作，逐渐形成大中小城镇产业集群发展、错位发展、互动发展的多元产业发展格局，最终实现产业发展和城镇建设的良好互动。第二，加强对小微企业发展的扶持力度，贯彻落实中小企业税收优惠政策，积极筹措资金，增加财政投入，增强资金引导，为其创造良好环境。第三，积极促进生活型服务业和生产型服务业、传统与现代服务业共同发展，为农村劳动力提供广阔的就业空间。

（五）安排专项资金，提升城镇可持续发展能力

积极促进财政对节能减排和生态环保的大力支持，支持建设资源节约、环境友好、宜人宜居的绿色、低碳城市。具体做法包括以下几点：第一，政府通过财政预算、政府贴息、财政补贴等手段，促进各个城镇加大力度对节能技术进行改进，同时在城镇居民中推行绿色的生活方式和消费模式。第二，着力安排清洁能源和可再生能源专项资金，支持新能源的开发和利用，最终形成低碳能源系统，形成低碳化城市。第三，大力支持生态环境保护，安排环境保护、自然生态保护等专项资金，积极支持生态修复和环境整治，加强城市环境监测能力建设，最终提升城市可持续发展能力。

（六）着力深化财税体制改革，夯实财政自身能力

首先，积极促进有利于城镇化科学发展的激励约束机制形成。结合财力与事权相匹配的原则，理顺各级政府间财政分配关系，进一步使各级政府事权划分明晰，为基层政府提供与城镇化建设相适应的财力。其次，完善基本财力保障机制，提高地方政府提供基本公共服务的能力。积极优化财政支出结构，把更多资金投向公共服务和民生领域。进一步健全财政转移支付制度，按照常住人口规模安排财政转移支付，促进财政体制适应城镇化过程中人口大流动的新情况。最后，优化财政转移支付结构，在对一般性转移支付的规模和比例上予以提高，对基层和欠发达地区进行大力度的资金支持。充分发挥财税政策的引导作用，创新投融资渠道，引导PPP模式参与城镇化过程，快速构建多元化的城镇化投融资机制。■

（本文系2013年国家社会科学基金青年项目〈13CJY012〉、2017年度黑龙江省经济社会发展重点研究课题〈17053〉、中国博士后科学基金面上资助项目〈2015M581464〉、黑龙江省博社会后资助项目〈LBH-Z14122〉的阶段性研究成果）

（作者单位：黑龙江省财政厅科教处、哈尔滨商业大学）

[1]贾康.关于中国新型城镇化的解读与财政支持[J].上海行政学院学报，2014，(04).

[2]李建民.促进山东省城镇化发展的财政政策研究[J].地方财政研究，2012，(05).

[3]梁益琳.财政支持新型城镇化发展的作用机制及其评价体系研究[J].改革与战略，2014，(06).

[4]孙健夫.推进新型城镇化发展的财政意义与财政对策[J].财政研究，2013，(04).

[5]王双进.加快推进新型城镇化建设财政支持的困境与对策[J].财政研究，2015，(02).

[6]魏志甫.支持新型城镇化发展的财政政策研究[J].中国财政，2012，(16).

[7]张智乾.支持推进新型城镇化发展的财政政策建议[J].财税改革，2013，(20).

（本栏目责任编辑：王光俊）