地方预决算公开专项检查浅探——以山西省晋中市为例

●郭美余 崔建平

地方预决算公开专项检查浅探
——以山西省晋中市为例

●郭美余 崔建平

自2015年新《预算法》实施后，预决算公开成为衡量政府信息公开的一项重要指标。为此，财政部连续两年组织预决算公开专项检查。检查开展两年来，地方各级财政部门责任意识增强、指导力度加大，地方各级部门规范程度得到提高、平台建设加快，预决算公开工作取得明显成效。本文结合监督检查实际情况，用具体数据说明了地方预决算公开的成效，同时指出预决算公开工作中存在的问题，并就进一步积极完善预决算公开长效机制提出建议和意见。

现代财政制度预算管理制度改革预决算公开

一、预决算公开的重要意义

公开透明是现代财政制度的基本特征，预决算公开是财政公开的重要内容，是发挥财政基础和重要支柱作用的关键举措。2015年和2016年财政部连续两年组织上下联动的预决算公开检查，其目的就是要实现预决算公开制度化、常态化。

（一）预决算公开有助于人民群众了解政府活动

地方政府及部门公开预决算，人民群众能明确看到钱来自哪里，花到哪里，特别是能及时了解群众关心的教育、医疗、环保等关键领域的支出情况，有助于人民群众及时根据公开信息了解情况、提出诉求、及时监督政府行为，实现有效的民主互动。

（二）预决算公开有助于深入推进反腐倡廉

推进预决算公开，使政府及部门公开支出情况，特别是对支出细化内容的公开，让群众知道财政资金何处去、如何用，了解各项支出中人、财、物等重要信息，确保群众监督真正落地，确保财政资金管理使用公开透明、安全高效，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。

（三）预决算公开有助于约束行政权力

随着预算管理制度的改革，纳入预算的资金越来越多，资金支出的范围越来越大，客观上增加了个别政府官员利用预算管理漏洞进行铺张浪费甚至贪污腐败的可能性。预决算公开制度化后，促使行政权力在阳光下运行，有助于约束行政权力，杜绝财政资金不合规、不合法的开支，使每一笔财政支出都有章可依、有序可循。

二、我国预决算公开法治建设情况

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国预算法》，该法律自2015年1月1日起施行。新修订的《预算法》对预决算公开的有关要求作出了明确具体的规定。明确了政府及部门预决算的公开内容、公开时间、公开主体，对政府预决算公开中转移支付制度及举借债务情况、对部门预决算公开中机关运行经费情况等重要事项进行了特别说明。

按照新修订的《预算法》，为改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，2014年9月26日，国务院出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求进一步细化政府预决算公开内容，积极推进财政政策公开，进一步扩大部门预决算公开范围，进一步细化部门预决算公开内容，进一步加大“三公”经费公开力度。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

2016年2月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》，明确指出预算公开是预算管理制度改革的核心要求，规定了预决算公开的主要任务，指出预决算公开的具体要求。要求强化主动公开意识、做好相关配套工作、主动回应社会关切、完善公开工作考核机制。建立健全全面规范、公开透明的预算制度，进一步推进了预算公开工作。

2016年11月21日，财政部印发《地方预决算公开操作规程》，对预决算公开职责、预决算公开时间、政府预决算公开内容、部门预决算公开内容、预决算公开方式、涉密事项管理、保障措施等作了详细的说明，特别是政府预决算公开内容和部门预决算公开内容的说明，具体到要公开几张表，包括哪些内容，公开到哪级科目都非常明确，操作性非常强，对政府及部门的预决算公开工作具有极强的指导作用。

三、山西省晋中市预决算公开检查开展情况

按照财政部要求，山西省财政厅驻晋中市财政监察处（以下简称“财监处”）积极参与了2015年和2016年的预决算公开检查。2015年10月28日至11月22日由财监处牵头，晋中市财政局密切配合，对全市1825个单位（其中：11个县市1596个单位，市直229个单位）预决算公开情况进行了检查。2016年12月5日至31日，采取同样方式由财监处牵头，联合晋中市财政局对市本级及所辖11个县（区、市）和晋中开发区2016年度预决算公开情况进行专项检查。两年的政府预决算和部门预决算公开检查面（涉密部门除外）均达到了100%。其中，2016年真实性抽查，除政府总决算必查外，抽查部门决算39个，平均每县（区、市）3个，现对两年来的检查调研情况进行分析。

（一）预决算公开检查开展情况

1、强化领导，明确责任。接到检查通知后，财监处处长随即与晋中市财政局主要领导进行了多次沟通，明确了分管领导、人员组织和范围划分。一是明确了任务分工，分成两个检查组，一个组由市财政局副局长负责、市财政局监督科科长带队，负责检查晋中市所属五个县；另一组由财监处处长带队、财监处全体人员参加，并聘请部分专业人员参与检查，负责检查晋中市本级和开发区，以及所属六个县（区、市）。二是确定了工作流程，数据维护环节由监督科负责通知、督促各县（区、市）有关人员进行录入，由财监处负责检查核实部门数量的正确性；数据填报、审核环节由各检查组分别负责录入各自检查的县（区、市），并对数据的正确性负责。

2、深入学习，把握要领。每次检查前，财监处都要先后组织市财政局监督科全体人员和全处工作人员进行两次查前培训。一次以学习文件、领会上级意图为主，一次以学习工作细则、研究工作方法为主。通过深入学习《地方预决算公开操作规程》、《关于进一步推进预算公开工作的意见》等文件，达到了四个明确。即：指导思想明确，把这项检查作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措来认识；工作目标明确，通过检查推进预决算公开的规范化、常态化；检查方法明确，在线检查和实地真实性抽查相结合；职责任务明确，实地检查专人负责，在线检查每人一县，最后安排专人进行抽查复核，确保检查工作质量。

3、积极沟通，上下联动。为了提高检查效率，一方面财监处积极与市财政局信息中心沟通，将财政部召开的预决算公开检查视频会议直接延伸到各县（区、市）财政局。各县（区、市）财政局预算股、国库股、监督股都通过参加此次视频会议，领会了此次预决算公开检查的重要性和紧迫性，更加了解如何使用预决算公开检查在线填报系统，大大提高了基层参与检查、主动配合检查的能动性。另一方面，财监处安排专人及时向山西省财政厅监督检查局请示检查中遇到的问题，及时与晋中市财政局监督科检查组沟通检查中口径统一的问题，并及时指导各县财政局在线系统填报人员维护数据。

4、及早安排，准备充分。检查开始前，市财政局监督科及时把文件下发到各县（区、市）财政局，要求各县（区、市）财政局预算科组织填写《2016年政府（部门）预算公开情况检查表》、《2015年政府（部门）决算公开情况检查表》，并盖章留存财政局备查。其中：所属三个县财政局主动对预决算公开情况进行了自查，有个别县还将部门自查报表及实证材料统一收集，并按财政业务管理类别进行统一汇总，准备工作相当充分，为检查工作的顺利进行奠定了基础。

（二）两年来预决算公开情况的变化与特点

1、财政部门责任意识明显增强。检查中了解到，基层财政部门预决算公开的自觉性明显提升，主动担责、力求规范。如某县财政局长在座谈中说：“以前我总以为，部门预决算公开工作完全是部门的事，公开工作做得好不好责任在部门。现在看来，主要责任还在财政部门，关键是财政部门如何安排、指导和要求。”某县刚上任一个多月的财政局长了解了去年预决算检查中该县存在的问题后认为：“个别部门公开工作不规范、不及时，可能是部门的问题。但多数部门有问题，一定是财政部门的问题，应当首先从财政部门自身找原因。”由于财政部门主要领导思想认识到位，有力地推动了预决算公开工作的顺利开展。

2、指导力度明显加大。2016年预决算公开工作之所以较2015年规范，其重要原因之一就是财政部门发挥了积极的指导作用。如某县财政局专门下发文件提出了六个方面要求，做到了时间要求、填报内容、表格样式“三统一”。某县财政局局长挂帅分6个组对所有部门公开工作进行了检查指导。

3、规范程度明显提高。从2015年的检查情况看，市本级和所属11个县（区、市）公开工作不及时、不全面、不细化等问题普遍存在；2016年基本符合公开公示要求的县（区、市）达到8个，即使之前存在问题的5个县（区、市），规范程度也大有提高。从政府预决算公开情况看，除一个县外，其余晋中市本级及所属11个县（区、市）及时性、完整性和细化程度都达到了要求。特别是某县政府预决算在人大批复3天后就进行了公示，及时性大大提高。从部门预决算公开情况看，主要报表的公开率均达到了100%。

从公开的规范程度来看，2015年县级部门预算公开及时性为70%，公开完整性中公开率最低的为部门预算情况说明，公开率仅为48%，细化程度中“三公”经费增减变化原因大多数部门都未进行说明，公开率仅为37%；相比而言，2016年，县级部门预算公开情况大大改善，公开及时性达到了100%，公开的完整性中公开率最低的为政府性基金预算支出数，公开率为80%，细化程度中仍是“三公”经费增减变化原因这项的公开率最低，但公开率达到90%。

表1 县级部门预算公开及时性、完整性、细化程度

同样，2015年县级部门决算公开及时性为75%，公开完整性中公开率最低的为部门决算情况说明，公开率仅为53%，细化程度中“三公”经费增减变化原因这项大多数部门都未进行说明，公开率仅为41%；相比而言，2016年，县级部门决算公开情况大大改善，公开及时性达到了100%，公开的完整性中公开率最低的部门主要职责及部门决算单位构成，公开率为81%，细化程度中仍是“三公”经费增减变化原因公开率最低，但公开率达到90%。

表2 县级部门决算公开及时性、完整性、细化程度

4、平台建设明显加快。受2015年预决算公开专项检查的影响，部门预算在政府门户网站、部门门户网站上公开率为91.89%，部门决算在政府门户网站、部门门户网站上公开率为90.42%。相比而言，2016年部门预决算全部实现了在本级政府或部门门户网站公开，公开率达到了100%，在本级政府或部门门户网站设立预决算公开统一平台（或专栏）也达到了42.93%。如：某县不仅在政府门户网站进行了公开，而且在部门门户网站也进行了公开，实现“双公开”。某市财政局信息公开网上设立预决算公开专栏，并分设政府总预算、政府总决算、市本级“三公”经费预决算、地方政府性债务情况、部门预决算及部门“三公”经费预决算等专题，其中部门预决算及部门“三公”经费预决算专题还按单位性质进行了分类，非常清晰，便于公众查找及监督。

四、预决算公开检查中发现的问题

相比2015年，2016年预决算公开的质量有了较大提升，市本级219个预算部门、215个决算部门及开发区25个预算部门、22个决算部门公开内容完整性、及时性、细化程度、公开形式完成比率均达到100%，但所属11个县的个别部门在公开工作的及时性、完整性和细化程度、公开形式等方面仍未达到要求。

（一）公开内容不够完整

所属11个县1507个预算部门中，有229个部门未公开部门主要职责及部门预算单位构成，占全部县级应公开部门总数的15.2%；有309个部门未公开政府性基金预算表，占全部县级应公开部门总数的20.5%；所属11个县1485个决算部门中，有286个部门未公开部门主要职责及部门决算单位构成，占全部县级应公开部门总数的19.26%；有219个部门未公开政府性基金预算财政拨款收支决算表，占全部县级应公开部门总数的14.74%。

（二）公开程度不够细化

所属11个县1507个预算部门中，有157个部门未公开“三公”经费增减变化原因等说明信息，占全部县级应公开部门总数的10.42%；所属11个县1485个决算部门中，有156个部门未公开“三公”经费增减变化原因等说明信息，占全部县级应公开部门总数的10.51%。

（三）公开时限不达要求

从部门预算公开情况来看，所属11个县1507个预算部门中，有1个部门未在预算批复后20日内公开，占全部县级应公开部门总数的0.06%；从部门决算公开情况来看，所属11个县1485个决算部门中，有5个部门未在决算批复后20日内公开，占全部县级应公开部门总数的0.34%。

（四）公开形式不够统一

所属11个县1507个预算部门中，有648个部门未在本级政府或部门门户网站设立预决算公开统一平台（或专栏），占全部县级应公开部门总数的43%；所属11个县1485个决算部门中，有646个部门未在本级政府或部门门户网站设立预决算公开统一平台（或专栏），占全部县级应公开部门总数的43.5%。

五、推进预决算公开的建议

（一）完善内部运行机制，确保预决算公开工作的有序性

预决算公开工作实质上是一项综合性工作，仅从财政部门内部来讲，就涉及预算、国库以及归口管理的多个业务部门。检查中发现，凡是协调顺畅的县（区、市），公开工作都做得比较好，凡是相互推诿扯皮的县（区、市），公开工作都相对滞后。因此，各级财政部门首先应完善内部运行机制，明确责任，确保预决算公开工作的有序进行。

（二）充分发挥指导作用，确保预决算公开工作的实效性

各级财政部门作为地方经济的综合管理部门，应责无旁贷地承担预决算公开工作的指导、引领职责。要紧密结合当地实际，研究探索既符合法律法规，又通俗易懂的公开内容和公开方式，以方便社会监督。

（三）注重财会队伍建设，确保预决算公开工作的规范性

由于近十几年来实行会计集中核算，基层部门会计队伍有所弱化。检查中了解到有些部门财会人员根本不符合从业要求，提高基层财会人员的政策水平和业务素质已成为一项紧迫任务。唯有加强培训，提高财会人员素质，方能为预决算公开工作的规范性奠定基础。

（四）加大监督问责力度，确保预决算公开工作的持续性

无论是地方各级财政部门还是各预算单位，都应当在《预算法》、《政府信息公开条例》等法律法规的框架内，结合实际建立健全预决算公开工作制度，细化职责分工，加大问责力度，确保预决算公开工作步入常态化运行轨道。

财政预算公开是民主政治的核心要素之一。从基层财政专项支出预算公开到“一块钱”做起，让公众看到整体，了解细节，看得明白，使公众真正参与到对财政收支的评论、监督中来，做到横向、纵向可比，并在横向、纵向两个层面不断扩展，财政预决算公开之路才能越走越宽。■

（作者单位：山西省财政厅省直行政财政监察处、山西省财政厅驻晋中市财政监察处）

[1]邓淑莲.预算透明衡量标准的研究视角[C].呼吁公共预算：来自政治学、公共行政学的声音——第一届中国公共预算研究全国学术研讨会论文集. 2006.

[2]郭振纲.公众参与政府预算是一种可贵沟的尝试[N].新华网.（2007-08-25）.http://news.qq.com/a/ 20070825/001163.htm.

[3]郝大强，若龙.浅谈政府预算过程中各利益相关主体及其行为[J].地方财政研究，2011，（04）.

[4]胡锦光，张献勇.预算公开的价值与进路[J].南开学报（哲学社会科学版），2011，（02）.

（本栏目责任编辑：尹情）