推进预决算公开工作的实践探索——基于豫东三市预决算专项检查的经验

●刘晓青

推进预决算公开工作的实践探索
——基于豫东三市预决算专项检查的经验

●刘晓青

近年来，河南省以学习贯彻新《预算法》为契机，深入推进政府及部门预决算公开进程，健全透明的预决算制度，在预决算公开实践中取得了重要进展。但笔者在对河南省东部三市检查调研中也发现一些亟待解决的问题，如预决算信息未公开或公开不及时、公开内容不完整或未细化、公开内容专业性太强、公开形式不够规范、各地对涉密部门及项目的界定不明确等。本文在对预决算公开专项检查展开调研的基础上，深入分析了以上问题产生的原因，并为完善预决算公开工作提出相应的对策建议。

预决算公开财政监督信息技术

预决算公开，是指各级政府和部门预决算的编制、审批、执行等各个环节按照《预算法》的相关规定，通过相应的方式和渠道向社会公众进行公开，任何公民都可以获取除了国防预决算以外的政府和部门预决算。实际上，公开是责任的关键，预决算必须广而告之，公民才能够乐于利用其信息来对政府进行评价，这也是接受监督最有效的方式，实施反腐最有力的措施。

为全面客观地掌握河南省各级政府和部门预决算公开的情况及存在的问题，2015年、2016年河南省财政厅监督检查二处连续两年对河南省东部三个省辖市和四个省直管县的本级政府及全部一级预算单位的上一年度决算和当年年度的预算公开情况进行了专项检查。总体而言，各地政府及部门对预决算公开工作的重视程度不断加深，公开的范围不断扩大，公开内容趋于完整细化等。但在检查过程中发现，各地仍然存在着未按规定公开、公开不及时、公开内容不完整、不细化、“三公”经费未公开、缺少预决算文字说明等问题。本文拟在阐述实施预决算公开的政策背景和重要意义的基础上，总结河南省预决算公开的发展情况及工作成效，进一步分析问题成因，并就如何推进预决算公开工作提出意见和建议。

一、预决算公开的重要意义

政府和部门按规定公开预决算有利于政府部门接受社会监督，有利于政府部门改进财政财务管理，能够及时回应社会关切，有利于提升政府部门的公信力。

（一）预决算公开是实现政府职能转变的本质需要

一是预决算公开是建设法治型政府的必然要求，即政府必须依法行政，政府行为也必须向整个社会公开，接受公众的监督。二是预决算公开有利于向责任型政府转变，从而督促各级政府和部门履职尽责，真正以人民群众的意愿为依据来管理使用财政资金，保障宪法赋予人民群众的各项民主权利。三是推进预决算公开是建设服务型政府的需要。通过对各级政府及部门的预决算进行公开，促使政府在财政资源管理方面做到透明、公正，只有这样才能为人民群众提供优质、平等的社会保障服务。

（二）预决算公开是保障公民民主权利的重要途径

预决算本质上是纳税人的钱如何开支，而社会公众作为纳税人，有权知道自己缴纳的税收的支出方向，有权监督政府和部门的支出行为。因此，各级政府和预算部门公开预决算，是保障宪法赋予社会公众的知情权、参与权、监督权等各项民主权利的重要途径。通过建立健全预决算公开机制，公民依法行使知情权和监督权，既尽可能地提高了政府及部门预决算的科学性和合理性，又有利于公众更客观、全面地掌握政府行为，表达相关诉求，并敦促政府和部门根据公众反馈，及时、有效地调整财政资金支出方向，真正提高财政资金使用效益。

（三）预决算公开是加强财政管理、强化预算执行和预防行政腐败的有效措施

政府和部门进行预决算公开，在拓宽社会公众的对政府行为的监督渠道方面，发挥着不可或缺的作用，并真正实现对政府部门权力的约束和监管。这样，某些不合理、不合法的权力寻租行为才能得到有效的遏制，才能深入推进我国反腐倡廉建设进程。通过预决算公开，政府和部门能够及时发现财政管理制度中的薄弱环节，并及时采取相应措施，提高各级政府和部门预算执行、财务管理水平，最大限度地减少各种违规违纪违法行为出现的可能性，从而为预防财政领域的各种失职渎职、不作为、乱作为甚至腐败现象提供有力的制度保障。

二、河南省推进预决算公开的情况及工作成效

近年来，河南省各级政府和部门不断创新工作方法、建立完善工作制度，在持续推进预决算公开方面成效显著。

（一）公开范围不断扩大，公开内容更为完整

一是全面推进政府预决算公开。从2008年《政府信息公开条例》开始实施起，河南省各级政府加快深化预算体制改革，提高预算编制完整性和准确性，重视预算项目绩效管理，为预决算公开奠定了坚实的基础。此外，各级政府主动与本级人大沟通协调，积极配合人大加强预算审批监督，并在第一时间将政府本级预决算在当地人民政府官方网站进行了公开。以河南东部三个省辖市为例，2016年预决算公开情况与2015年相比，仅是否公开这一项就有了明显的进步，具体公开情况见表1。二是有效开展部门预决算公开。近几年，河南省各级按规定公开部门预决算的一级预算单位的数量呈现逐年增加的趋势。2015年新《预算法》正式实施以来，河南省各级政府全面部署、有力指导、全过程督导，力求市县范围内全部一级预算单位均按照《预算法》要求做好公开工作。譬如，在2015年、2016年两个年度的预决算公开专项检查中，Y、X、L三个直管县的所有一级预算单位的部门预决算均在当地人民政府或财政部门官方网站上进行了公开，公开覆盖率达到了100%。从公开的表格数量来看，从2008年只有预决算（草案）报告到后来的三张表，2016年部分预算单位预算公开的表格数量增加到了6张，决算公开的表格数量也增加到了9张，公开内容的完整性和细化程度也都有了显著的提高。

表1 2015—2016年豫东三市预决算公开情况对比

（二）积极推进“三公”经费公开

在中央单位陆续公开“三公”经费之后，河南省政府办公厅于2012年下发《关于贯彻落实国办发〔2012〕26号文件精神的实施意见》，明确规定从2012年起，除涉密单位和涉密事项外，河南省各级部门都要向社会公开“三公”经费的安排和使用情况。同时，对“三公”经费支出中的因公出国（境）经费，公务用车购置费及运行费，公务接待费、费用的人均数等都进行了较为准确的细化和说明。在两个年度的专项检查中，各级政府和预算单位都按照公开要求，将预决算中的“三公”经费进行了公开，虽然公开程度存在差异和不尽完善的地方，但公开的整体情况较之前有了长足的进步。

（三）不断健全预决算公开制度

一是把政府全部收支统统纳入预算管理。河南省不断健全完善包含政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等在内的，覆盖政府全部收支的预算体系，预算编制的科学性、合理性和准确性也随之不断提高，从而使广大人民群众能真正看得懂政府预算，更好地了解和监督财政资金的具体来源和支出方向。二是加强预决算公开制度建设。预决算公开是政府预算接受社会监督的必要条件，只有真正做到公开透明，才能使老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事。河南省各级政府和部门积极健全预决算管理制度，按规定将政府公共支出、基本建设支出、行政经费支出等预算编制及执行情况向全社会公开。三是继续开展“小金库”治理工作。河南省政府不断加强对省垂直管理单位和行政收费、罚款比较集中部门的监督检查。同时，积极深化国库集中支付制度改革，严格执行“收支两条线”制度，健全财政资金日常监督制度，强化账目和现金管理，形成长效的监管机制。

三、预决算公开过程中存在的问题

（一）政府及部门预决算未公开或公开不及时

一是少数部门截至检查日仍未公开。2016年预决算公开专项检查发现，7个检查市、县预决算尚未公开部门有10个。其中，P市工商局、药监局、质监局3个部门预算财政尚未批复，交通局、农业局等6个部门预算财政已批复但尚未公开，K市教育局部门决算财政已批复但尚未公开。二是少数政府和部门虽然对预决算进行了公开，但公开的及时性不符合新《预算法》要求。比如，某市在市人民政府网站或部门门户网站公开了79家一级预算单位2016年部门预算，其中14家公开不及时。

（二）公开内容不完整、不细化

在2016年预决算公开专项检查过程中发现，多数政府和部门公开的预决算均不同程度地存在不完整和不细化的问题。一是政府的预决算公开不完整。比如，某市在市人民政府网及财政网公开了2016年市级财政预算（草案）报告，但缺少2016年预算草案关于转移支付情况说明、举借债务情况说明、“三公”经费预算安排情况说明等内容。二是部门预决算公开内容不完整。此次检查过程中发现所有一级预算单位公开的预算信息均不完整，有的缺少财政拨款支出预算表，有的缺少政府性基金预算收支表或者其他应公开表格。三是部分政府的预决算公开细化程度不到位。如某市在市政府门户网站公开了本级政府2016年财政收支预算报告、报表及相关说明,但一般公共预算基本支出未按经济分类到款级。四是有些部门预决算信息公开的细化程度不到位，比如：部门预决算内容未细化到支出功能分类的项级科目，部门预决算基本支出未按经济分类公开，“三公”经费决算未细化说明因公出国（境）团组数及人数、公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额，以及“三公”经费增减变化原因等。

(三)公开内容专业性太强，不够通俗易懂

各级政府和部门在预决算公开的过程中，应保证公开内容通俗易懂，用通俗的语言、形式让社会公众一目了然地看懂政府预算和决算。如果看不懂，参与和监督更加无从谈起，预决算公开的目的也没有真正达到。在2015年专项检查中发现，部分政府及部门已公开的预决算大多以几张Excel表格的形式进行公开，表格中是都是专业、晦涩的经济术语，并没有按照财政部相关规定添加必要的文字说明或者名词解释。而大多数的社会公众并没有专业的财政知识背景，导致预决算虽然公开，社会公众也能够查询，但那些专业化数据也使公众不知所云。

（四）公开形式不够规范

通过两个年度的预决算公开专项检查发现，部分一级预算单位公开形式不够规范，未按规定在政府或部门官方门户网站设立预决算公开统一平台（或专栏）。具体表现在以下几方面：一是预决算公开栏目不统一，公开的渠道、方法和格式呈现多样化的趋势。比如，有的市县公布在“政府部门信息公开目录”“财政信息”“财政数据”等栏目内，也有一些单位是放在“滚动信息”栏内，不长时间观察很难发现。有些单位网站网页处于崩溃状态，无法正常打开和下载。二是一些部门的预决算公开仍属于单向传导的模式，缺乏答疑机制，互动性不强。对于公众与媒体在查询过程中产生的疑惑，公开部门缺乏直接、有效的沟通机制，这在一定程度上不利于公众深入、准确地了解预决算信息公开内容。以上所述问题都加大了社会公众查询的难度，严重影响公众对预决算监督的积极性和主动性。

（五）各地对涉密部门及项目的界定不明确

《预算法》中有明确规定,“除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门和单位都应当公开部门预决算。”但在预决算公开的专项检查中，发现对涉密部门和涉密项目的认定以当地保密部门出具的证明材料为准。而实际检查中发现，各地保密部门（保密局或者保密办公室）对当地一级预算单位是否属于保密部门的界定并不明确。例如，人民检察院、法院、人防、武装部、公安局、武警等部门在某市属于涉密部门，可以不公开预决算，但在别的市县这些部门中的一些却未被纳入保密部门的范畴之内，已按相关规定公开部门预决算。对涉密部门和涉密事项界定标准的不统一，导致各地预决算公开无法统一规范。

四、相关原因分析

（一）相关法律法规及办法条例不够完善

2015年修订试行的新《预算法》和财政部下发的《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》等文件，仅对预决算公开的原则、时间限定、渠道和要求等作出规定，对公开过程中的完整性、细化程度、规范性等指引性不足，缺乏更为具体的条例和公开工作指南。由于各地政府和部门对法规条例的主观理解程度存在偏差，导致最终预决算公开的情况不够到位。

（二）部门观念转变不到位，主动公开意识不强

专项检查中发现，少数政府及预算单位领导认为，自己按照党和国家的各项法规、制度、条例处理财政预决算事务，预决算是否公开是无关紧的事情。正是因为这种主观认识上的偏差，导致政府和部门的预决算成为只需要少数人了解和掌握的事情，财政工作依然停留在“精英财政”的阶段，与倡导的“公共财政”理念不匹配，社会公民的参与权、知情权、监督权也就无从谈起。

（三）预算编制不够精细和准确

在有些地方，政府和部门主观上也想推进预决算公开和透明，但实际操作起来却是“力不从心”。归根到底是因为对本地区编制的预决算缺乏自信心，预算管理体制尚未完全适应《预算法》的相关要求，预决算编制过于简单粗放。预算执行过程中，调整较大，导致某些部门存在公开的内容和账簿、报表不一致。

（四）监督机制和追责机制落实不到位

部分政府和部门仍然抱着公布政府信息是对公众的恩赐这一错误观念，公众、财政部门、审计部门甚至人大很难真正对政府部门的预决算行使监督的权利，公开与否、什么时候公开、公开多少还都由政府决定。此外，对于那些未按规定公开预决算的政府和部门，追责机制执行不力。对于公开的效果如何，也没有科学合理的考评和奖惩制度，政府和部门公开的积极性尚未充分调动起来。

（五）财政信息化进程缓慢，信息技术手段滞后

在预决算公开的过程中，必要的资源投入起着至关重要的作用。具体来说，包括成立专门负责公开工作的信息机构，满足工作需要的信息化领域专业技术人才，完善的信息网络平台及后期维护等相关事宜。在专项检查中发现，少数一级预算单位没有自己的官方门户网站，或者缺乏专业的信息技术人才，对公开的平台网站日常维护不到位，这就直接影响了公开的时效性、规范性和常态化。

五、推进预决算公开的意见和建议

（一）完善立法，确保预决算公开有法可依

1、进一步修改完善并贯彻落实《预算法》。2014年修订通过的《预算法》已对政府预决算的公开作出了明确的规定。因此在今后预决算公开的过程中要严格按照新《预算法》的规定。此外，在实际的公开过程中细节问题仍未作出明确具体的规定，因此，应尽快对预决算公开的相关法规条例和实施细则加以完善，具体包括以下两点：（1）目前的《预算法》对预决算公开内容的详细程度和规范化程度尚未作出明确规定，因此，相关立法应对此加以完善，避免公开过程中出现有些部门公开的预决算过于笼统的情况。（2）应以法规的形式对相关问责作出明确详尽的规定，包括对政府及部门预决算公开过程中可能出现的违法违规行为的、责任划分、责任范围及后续追责等。

2、进一步完善保密法律法规。在修订中，应进一步明确、合理地界定涉密部门和涉密事项的范围，未纳入涉密范畴的部门和事项都应按照规定予以公开，尽可能地通过正式的规定，避免各市县保密机关对于所属地区涉密部门和事项界定过程中的主观性和随意性，真正实现应公开的均公开。

（二）转变观念，使预决算公开观念深入人心

政府部门和社会公众都应尽快转变观念，充分认识到预决算公开的重要性和紧迫性，从根本上提高预决算公开的供给意愿。

1、政府及部门层面。一是作为政府部门，必须尽快转变执政理念，把预决算公开当作政府和社会公众沟通、交流的桥梁和纽带，而不是一种负担或者压力。只有公开和透明，才能切实提高政府管理绩效和水平，才能加快责任型文化建设进程。二是政府应从根本上改变以往的保密思维，坚持“以公开为原则，不公开为例外”的基本要求，加快构建透明型政府建设，使社会公众切实参与到社会管理的各个领域，充分发挥其监督政府和部门行为的权利。三是各级政府和部门官员须改变传统的“官本位”观念，加强服务型文化建设，通过多种渠道宣传预决算公开的相关政策，为公开工作营造良好的社会范围。

2、社会公众层面。一是广大人民群众要转变自身观念，要清楚预决算公开行为不是政府的恩赐和赋予，而是公民自己依法享有的基本权利。因此，社会公众有权要求政府和部门公开预决算，并且通过预决算了解各部门的行为，行使监督政府运行的权利。二是公民要培养参政议政的意识。社会公众必须转变以前较长时期内对政府行为所采取的事不关己或者武断地怀疑和否定的态度，而是积极主动地通过参政议政的互动渠道参与政府的各项事务中来，监督政府部门的行政作为，并通过合法渠道表达自己的利益诉求，从而使政府的执政行为符合社会公众的根本利益。

（三）健全制度，促进预决算公开规范透明

以制度化形式规范政府及部门预决算公开工作，同时各级政府应加强对本级预算单位的指导力度。

1、人大监督制度。不断强化立法监督机构的权力在推进和规范预决算公开工作中尤为重要。一方面，增设预算审议专家咨询机构，并通过各种学习方式进一步普及人大代表预决算相关的专业知识，使之有能力对政府的预决算进行审议和监督。另一方面，对人大预算审查和监督相关规定要进一步规范和细化，如人大代表如何履行预算修正权、重大预算问题听证会的举办流程等。

2、公民参与制度。在未来，政府应根据实际需要和发展进程，逐步开放预算编制和执行的全过程，尤其是涉及民生项目的预算草案可考虑通过各种渠道邀请部分民众参与讨论。这样既杜绝了政府乱花钱的可能性，也在一定程度上减少了腐败行为发生的可能性。

3、政府审计制度。在我国，大多数财政部门编制预算执行情况后，并未经审计部门进行专业审计。因此，可考虑根据各地实际情况，建立政府审计制度，即政府的财务报告必须经过审计后才能对外公布。尤其要注意的是，审计部门应不受任何政府部门的影响和制约，完全独立地按照相关法律法规对政府的预决算进行审计，并公开审计结果。只有这样，才能保证预决算公开内容的可靠性。

4、绩效评价和政绩考核制度，以及合理可行的奖惩制度。逐步建立完善对政府及部门预决算公开的监督和绩效考核机制，并将其纳入政绩考核体系中。一是进一步明确界定承担公开职责的考核对象。理论上可以分为政府和各部门两类考核，其中部门里应涵盖本级所有一级预算单位。二是科学全面的考核指标。可以从公开的及时性、完整性、细化程度、真实性、答疑互动及常态性6个方面，全面反映考核要求。三是公开公正的考核结果。考核结果应及时、客观地向相关责任主体和个人进行通报，并与现有的奖惩措施和制度有机结合；同时，可通过多元化的传播媒介向全社会公告考核结果，最大范围地接受社会监督。

（四）加强监督，确保预决算公开高效推动

加强预决算公开的监督力度，努力构建人大、政府财政部门、审计部门以及社会公众四位一体的全方位的监督体系。一是充分运用人大监督成果，将人大及其常委会对预算编制、预算执行、预算调整、决算方面的监督情况，以及政府改进预算管理工作的措施等方面，通过社会媒体在全社会范围内进行公开，从而真正接受人大代表及全社会的监督。二是规范预算审批把关流程，督促各级政府及财政部门对财政资金的日常使用和管理满足精细化、科学化、规范化的要求。以全面公开预决算为落脚点，严格做好预算和决算的审批把关工作，仔细监督审核政府提交人代会的预算。同时，不断健全完善预算编制、预算执行、预算调整、决算编制等各个环节，从而有效推动政府预决算的全面公开。三是强化预算执行监督，充分发挥审计部门的监督职能。各级审计部门在年初确定年度审计工作任务时，要与当地人大的年度监督计划相结合。同时，将审计结论进行公开，保证审计整改结果的透明化和常态化。四是密切联系人民群众，促进政府预算及执行向社会公开。充分发挥人大机关代表人民工作的职能，畅通政府和人民群众的联系，及时接收群众对公开工作的反馈意见，保证政情及时下达和民意快速反馈，最大程度地营造出全社会关注和监督预决算公开的良好氛围。

（五）发展技术，提供预决算公开技术支撑

加强信息技术基础能力建设，改进落后的技术手段，提高信息化管理水平，从而为预决算公开提供强大的技术支撑。

1、建立信息管理部门。可根据当地实际，组建或者整合一个分工明确、运行高效的预决算公开专管部门，进一步明确职能和责任。建立健全一套完善、规范化的预算编制与公开程序，并严格执行。尤其要注意的是，预决算管理和公开部门应独立于其他部门之外，不受其他因素的影响，既有公开预决算的职责，也具有监督与披露的权利。

2、发展现代信息技术。一是政府和部门必须不断推进财政信息化建设进程，最大限度地发挥各种现代科技手段的作用，建立和完善预决算公开系统平台、政府与公众互通的信息网络平台，从而切实增强预决算的透明度。注重发挥各类公开渠道的优势，统筹发挥政府官方网站、政务微博、微信公众号等新兴手段和广播电视、报刊、新闻网站、商业网站和政务服务中心等传统媒介的作用，进一步扩大发布信息的受众面，提高其影响力。二是预决算公开过程中要保证公开通俗易懂，过于专业的财政术语会使公众即使看到了公布信息也难以理解公布内容。因此，在预决算公开内容的呈现方式和技术手段上，最好通过通俗易懂的文字、简单明了的图表以及必要的文字说明等来加以表述，真正满足人大代表理解、审议和社会公众了解及监督的要求。比如，可考虑借鉴美国等西方国家的经验，开发出实用性的电子政务公开系统与平台，实现简易的查询、阅读和下载。类似于大学图书书馆的检索系统，系统界面上的帮助按钮能帮助公民顺利地完成查询、打印、下载等行为。三是培养专业信息人员。目前，我国在预决算公开的过程不仅面临信息技术落后的问题，信息技术专业人才的匮乏也是阻碍公开进程的重大原因之一。因此，各级政府和部门应持续加大信息技术领域专业人才的培养力度。一方面，根据当地实际情况，优化调整政府部门机构设置。与当地组织、人事部门有效沟通协调的基础上，在考虑补充新进人员编制的问题上，可适当增加网络技术等信息化专业人员的编制数；另一方面，加大信息化专业知识和实用技能的培训力度。各级政府部门应每个年度制定合理可行的培训计划，加大网络技术培训力度，经常性开展网络技术集中培训，并且建立常态性的考核机制。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

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