西部欠发达山地新型城镇化研究——以贵阳市为例

■ 李 倩

西部欠发达山地新型城镇化研究
——以贵阳市为例

■ 李 倩

本文分析了西部山地新型城镇化发展的特点，以贵阳市为例，对城镇化发展的现状进行剖析，提出贵阳市发展新型城镇化存在的突出问题，对新型城镇化的发展提出城镇群建设、产业发展、小城镇建设和生态保护等七个方面的思路和战略。

改革开放以来，我国城镇化进入高速发展期，城镇化水平由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，是我国历史上最大规模的人口迁徙，也创造了人类历史上规模空前的城镇化进程。从“上山下乡”到“城市领导农村”，再到“小城镇、大战略”，从城市优先到城乡协调，从高能耗城镇化到新型城镇化，从“土地城镇化”到“人口城镇化”，城镇化引领了经济社会发展，也使人们对城市的未来充满期待。

西部山地地区城镇化发展特点

西部欠发达山地地区地形地貌复杂，气候变化大，属于自然灾害严重、生态环境脆弱的地区，人类的生产生活活动对当地的生态环境影响较大，从近十年来全国的城镇化水平看，西南部地区城镇化率的增幅与东部、中部地区相比差别不大。2000年以来特别是2005年以来西部地区城镇化水平增速较快，2005年后西部地区城镇化速度加快且与东部差距有所缩小，2000～2015年间，西部地区城镇化水平提高了约19个百分点，但西南部的城镇化发展基础薄弱，发展水平相对较低。

西部地区每年均有大量农民工到东部等其他地区务工，农业剩余劳动力向区外的转移使得西部地区常住人口数量下降，因此西部地区的城镇化率受到这部分外出务工人员影响高于实际发展水平。其中人口规模和密度较大的西南地区农村劳动力转移规模高于西北地区，西南地区常住人口与户籍人口之差占西部地区的80%以上，因此大量农村剩余劳动力向区外转移是西南地区城镇化发展较快的原因之一。

中央城镇化工作会议将加快中西部地区城镇化发展列为推进我国新型城镇化发展的重点任务之一。西部地区城镇化发展水平最低，推进西部地区城镇化进程对于优化全国国土空间开发格局和提高全国城镇化质量具有重要意义。特殊的自然地理条件和经济社会发展基础使西部地区城镇化具有不同于其他地带的特点，需要在充分把握这些特点的基础上推进西部地区城镇化有序、健康发展。

贵阳市城镇化发展研究

贵阳市新型城镇化存在的突出问题

1．城镇就业吸纳能力相对较弱

贵阳城镇化工业发展水平滞后于东部地区，导致非农产业就业弹性系数低，城镇就业吸纳能力相对较弱，贵阳市2015年地区生产总值为2891.16亿元，第二产业增加值为1108.52亿元，与东部经济发达省区江苏、浙江等省份城市相比，在工业经济和三产建设上还存在较大差距。城镇就业吸纳能力主要取决于非农产业就业弹性系数，我国西部地区第二产业和第三产业的就业弹性系数均低于东部和中部地区，贵阳市作为西部山地省会城市，目前工业以资源开发和加工型行业为主，这些行业多为资本密集型产业，对就业增加的带动能力相对较小。

2．城市用地效益有待提高

随着城镇化速度的加快，贵阳市城市建成区面积扩大速度也相应加快了，从2010年的105平方公里增加到2015年的299平方公里，但是相对来说，城市用地效益并不高，城市建成区的产出强度远低于东部地区城市，建成区单位面积非农产业产值与我国东部和东北地区城市有较明显差距。土地城镇化的速度超过了经济发展速度和水平。

3．体制与政策支撑体系还需完善

农民进城务工保障制度体系建设不完善，投资引资相应体制滞后，金融支持不足，公共服务水平有待进一步提高，这些都制约了新型城镇化的快速发展。

4．绿色城镇化发展压力大

将生态文明理念融入城镇化过程，推进城镇化进程低碳绿色化是新型城镇化的重要内涵。在城镇化加快发展的阶段，随着工业在经济中份额的上升和居民消费水平的提高，碳排放量会逐步增加，贵阳市目前产业结构中高能耗产业所占比重较多，城市布局较为松散，单位国内生产总值所排放的二氧化碳量较高，对贵阳坚持生态文明建设、实现绿色城镇化提出了较大挑战。

贵阳市新型城镇化发展的思路和战略

目前贵阳市建设新型城镇化有很多有利因素，一是我国城镇化的发展进入“黄金发展时期”，西部城市经济发展面临巨大空间，在基础设施建设、产业发展和合理调整城市功能布局上都有进一步的拓展空间；二是我国西部大开发政策为贵阳新型城镇化的发展提供了支持，包括资金投入、投资环境、税收优惠、土地和矿产资源优惠等政策；三是包括贵阳、遵义、安顺、黔东南和黔南地区的黔中城镇群的形成和壮大为贵阳的新型城镇化进程提供了支撑和产业基础。

但是目前周边城镇群和城市竞争越来越激烈，贵州省整体经济发展水平较低、贫困人口比例较高的实际情况对贵阳市新型城镇化的快速发展有一定影响，就业和社会保障压力较大，城乡二元结构矛盾依然存在，生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出等都对贵阳的城镇化进程提出新的要求。

基于以上两方面的考虑，贵阳市的新型城镇化建设应立足贵阳是首位度较高的省会城市实际情况，遵循城镇化发展的规律，坚持生态文明建设，坚持工业化和城镇化相协调，城镇化的速度和质量相统一，着力优化城镇空间布局，抓好城镇建设规划，强化产业支撑，提高城镇综合承载能力，加强城镇管理，走有特色、集约型、多样化的山区绿色城镇化道路。

1．实施城镇群发展战略

黔中经济区是国家重点发展的区域经济中心，贵阳又是其“发动机”和“火车头”。“十二五”期末，贵阳城镇群已初步成为以电、煤、铝、磷为主的全国重要能源和资源深加工基地，全省高新技术、装备制造、医药、食品、物流、烟草等特色产业的发展示范区，具有全国影响力的生态休闲度假旅游目的地和全省旅游服务中心和集散地。充分发挥贵阳发展首位度、产业支撑度、信息集聚度、人力集中度高的优势，加快区域生产要素、经济信息要素、消费人群要素向贵阳城镇群集聚，统筹产业布局和资源利用，提升贵阳城市群的辐射影响力，将全省优势变成贵阳优势，将贵阳城镇群打造成为具有区域竞争力的经济增长极。

2．实施“工业化”带动战略

在加快工业化城镇化进程中，坚持两化联动推进，工业靠近城镇，城镇依托工业，同步发展。着力推进工业园区化、园区城市化。园区规划坚持三个层次的分类原则：第一层是以高端制造业与现代服务业紧密结合的工业园区，集知识密集型、资金密集型、商业繁荣、金融发达、信息流丰富等为一体的二、三产业充分融合的城市综合体，如高新区；第二层是以先进制造业和生产性服务业相结合的工业园区，在这个区域中除特色优势产业在总量和层次上不断提高外，要有良好的生产型服务业与之配套，形成工业化和城镇化结合的示范区，如小孟园区、龙洞堡食品轻工业园区、乌当食品医药园区、白云铝工业基地和花溪金石产业园区；第三层是重工业区，主要发展资源型产业，延伸其产业链，电力、路网、通讯、水网等主要生产要素要与之配套，这些区域形成工业集镇，如开阳、息烽磷煤化工园区、清镇铝煤工业园区。

3．强化中心城区聚集效应

形成“一城三带五组团、山水林城相融合”的城市空间布局，打造“山中有城、城中有山；城在林中、林在城中；湖水相伴、绿带环抱”的城市特色。加快建设轻轨1、2号线、火车新客站功能区、三桥马王庙整体改造等重大项目，促进老城区、金阳新区、三桥马王庙、小河、二戈寨、白云等区域的连片发展，一环以内的核心区以商业服务业为主，完善功能区的详细规划和城市设计，加快建设沙文、花溪、龙洞堡、新天、清镇等外围组团。打造中央商务区。规划中心城区约3平方公里的区域，建设贵阳CBD，辐射全省及全国西南地区。

图1 贵阳中心城区拓展方向图

4．加强小城镇及新型农村规划建设

一是扩大小城镇规模，提高集聚效应。清镇市、开阳县、息烽县、修文县各培育1～2个镇区规模超过3万人的大型重点镇和2～5个镇区规模超过1～3万人的中型重点镇；二是把小城镇作为统筹城乡和新农村建设的重要节点，围绕市域快速铁路、贵阳环城高速公路、贵遵、贵黄、贵毕、贵惠、厦蓉高速等交通沿线，推动全国重点镇、中心镇及部分特色镇优先发展；三是坚持区域统筹、共建共享，推进交通、通讯、供电等基础设施建设和教育、文化、医疗、卫生等公共服务设施建设，加大扶持、重点扶持、连续扶持，增强发展承载能力，推动小城镇周边村庄向镇区集聚，全面提升小城镇环境质量和综合实力，稳步推进农村人口合理有序向城镇转移。

图2 贵阳市小城镇发展方向图

5．着力改善城乡生态环境

一是提高建成区绿化覆盖率和人均公共绿地面积；二是在城市中心城区构建以城市公园为主体，山体、河流、湿地为基础，红枫湖、百花湖、阿哈水库为重点，生态景观廊道相贯通的城市生态网络体系；三是加强农村社区生态环境建设，有序推进全市农村环境综合整治项目建设，建制镇和乡政府所在地三年内全部完成并实现达标验收。

6．创新城市管理的体制机制

一是深化户籍管理制度改革。按照宽严有度、分级承接原则，根据城市综合承载能力大小，适度控制老城区（云岩、南明）、逐步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，引导农村居民有序向城镇转移。健全完善推进城乡一体化、完善户籍制度改革的相关政策，明确可以登记为城镇居民的条件和优惠政策，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度。对市外迁入人员实行准入条件的管理办法，加速城镇人口和人才、资金等生产要素的聚集；二是完善土地管理制度。认真研究使用好年度计划指标，切实为城镇化用地提供保障；大力盘活存量，继续加大批而未供建设用地和闲置土地清理处置力度，提高土地利用效率，为工业化、城镇化挖潜用地空间，促进城乡建设用地合理开发和利用。

（作者单位：同济大学建筑与城规学院博士后流动站）