“依法治校”背景下高校廉洁教育模式建构

谭 波，刘白瑞

(河南工业大学 a.法学院; b.马克思主义学院， 郑州 450001)



“依法治校”背景下高校廉洁教育模式建构

谭 波a，刘白瑞b

(河南工业大学 a.法学院; b.马克思主义学院， 郑州 450001)

“依法治校”是我国高校廉洁教育的未来方向与基础，对廉洁教育有着实际的引导和塑造作用。高校廉洁教育具备独有特点，其现状也呈现出与其他廉政教育不同的发展路径。法治有其独特的作用机理，高校廉洁教育也存在特有的作用机制。高校廉洁教育只有顺法治规律而为，才能彰显其实际效果，突出高校廉洁教育的特点。

依法治校；高校；廉洁教育

“依法治校”涵盖的内容极广，实际上涵盖了教育行政部门、高校教师、受教育者等多重对象，可以说，其终极目标是塑造依法合规的治理模式与廉洁守法的治校者。毫无疑问，“依法治校”对高校教师的廉洁教育能够起到很重要的引导与示范作用，教育法治框定了廉洁的底线构架。如果说法律对高校发展起着保底的作用，那么高校廉洁教育则“对构建和谐高校的促进价值、对提升高校竞争力的发展价值以及对高校社会信誉的支撑价值方面”[1]表现明显。两者并行不悖，终极关怀相同，但其作用机理和监控过程存在差异。

一、“依法治校”的提出及其对廉洁教育的影响

(一)“依法治校”的提出

早在1997年党的十五大，“依法治国”作为基本方略被提出，并于1999年写入《中华人民共和国宪法(修正案)》。但此时“依法治校”作为一种系统的思想理念还未被提及。随着依法治国进程的深入，各地域各行业纷纷融入其中。2003年，教育部依据党的十六大“依法治教”精神发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》(教政法[2003]3号)以下简称《意见》)。《意见》指出“依法治校是依法治教的重要组成部分”。该文件虽然没有直接指出“廉政教育”方面的内容，但提出“学校领导要带头学习法律知识，增强法制观念，依法履行管理职责”。从法的作用机理来看，教育作用是其功能的重要体现，而依法治校也在客观上为廉政教育打下了观念基础。2013年，为贯彻党的十八大精神，教育部又出台了《全面推进依法治校实施纲要》(以下简称《纲要》)，其中第22部分提出：“要切实加强对学校领导干部、职能部门工作人员依法治校意识与能力的培养”。历经10年之后，“依法治校意识”与“依法治校能力”作为一组专业术语终于进入到了国家文件层面。2014年党的十八届四中全会重点将法治教育列入国民教育体系并强调领导干部要带头守法和模范守法、树立法治意识。这又为提升廉政教育中的法治教育地位提供了指南，“依法治校”与高校廉政教育的交集地带日渐明晰。2016年党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也提出，各级党组织要加强督促检查党内学习，广泛学习包括法律在内的各种知识，提高包括法治思维在内的各类思维能力，同时把学习情况作为领导班子和领导干部考核的重要内容。这等于指出高校行政层面的“依法治校”和党务层面的“依法治校”同样重要，两者对法律知识的学习和法律治理思维的确立，都是高校廉洁教育不可或缺的部分。自此，高校廉洁教育中的法治内容与保障框架的构建基本完成。

(二)“依法治校”对廉洁教育的影响

廉洁教育重在对受教育对象观念的影响，这里既有所谓的“为政以德”和“德润人心”，又重视法治教育中的“防患于未然”和“以儆效尤”。在《意见》中，“依法治校”对法治教育的具体要求在于，“要把法律知识作为各级各类学校校长培训、教师培训的重要内容，把具备较高的法律素质和落实教育法律法规的情况，作为校长、教师考核和学校评价的重要内容”。“依法治校”对于法治教育具体的要求如表1所示。

表1 《全面推进依法治校实施纲要》中法治教育要点

从内容来看，前者的要求虽可称具体，但却偏形式化，而后者的内容更显法治的本质，是在前者基础上的一种拔高，更为精准，既凸显实体，又明确程序，既明确价值，又强调目标，完全是一种平衡的体现，可以看出“依法治校”的精神对学校廉政教育的引导作用是程序和实体方面的全面引导，也更符合法治的机理。

《意见》和《纲要》在时间上前后相差10年，前者出台时间恰恰是我国2004年《全面推进依法行政实施纲要》出台的前夕，而后者出台两年之后，我国政府也出台了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。我国2004年在“依法行政”的大背景下设计的10年目标并没有完全实现，于是，就转由下一步“法治政府建设”的过程来进一步实现。相比之下，我国“依法治校”的发展历程与我国“依法行政→法治政府”的行政法治历程相契合，政府在法治中的角色意识也影响了高校的法治化管理。这也凸显了我国廉政教育在新形势下所面临的新任务，当反腐成为一种常态任务与模式时，高校廉洁教育也不可能“独善其身”，会成为我国法治政府建设的辅助动力与落实机制。

二、高校廉洁教育的特点及其现状

(一)高校廉洁教育的特点

高校作为我国传播文化和教书育人的主阵地，在廉洁教育方面也有着不同于其他部门单位的特点：

第一，具有传承性。这种“传承性”更多地表现为一种“传导性”，甚至可谓“传染性”。我国高校在具体功能上主要表现为3个方面：教学、科研与社会服务。在教学方面，高校不仅承担着知识的传授功能，更重要的在于其对育人功能的担负。我国《高等教育法》第四条规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”因此，高校廉洁教育本身必须有非常坚实的基础，正所谓“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。校园环境的特殊性使得这种上行下效更为明显，师生关系的特定性也决定了此时的学生有朝一日也可能成为各个行业的“老师”，所以这种影响有着薪火相传的特点。因此，高校的廉洁教育不仅要做，而且必须下大力气，从长远看，这甚至影响到整个国家和民族的未来，也是我国“依法治校”所要持续关注的一个重点。

第二，具有范围上的有限性。目前，高校日渐成为反腐的战场，且一些典型案件常常在一定的范围内发生。比如，基建、后勤这些与社会打经济交道较多的部门，极易成为外界重点腐蚀的对象，同时，这些部门在高校工作中经手资金数额较大，其自我腐败的几率相对较高；招生部门也是相对明显的“腐败灾害”发生区，且极有可能触犯刑法而引发相应的犯罪；对于高校下设的学院等二级单位来说，由于其逐渐拥有相对独立的财权和事权，也逐渐拥有独立做账的机会与能力，主要是私设“小金库”等问题较为突出；对于普通教师而言，则容易出现科研经费的违法违规使用问题，因而，教师也成为现代高校廉洁教育的主要对象。“依法治校”在这些领域均有相应的用武之地，不管是对基建、后勤的依法管理与约束，还是对高校科研经费的依法依规控制，都具有廉洁教育本身的属性，即重在平时加强相关法律法规宣传贯彻的预防教育和依法惩处的事后警示教育。

第三，具有时间上的紧迫性。当前我国提出要建设高水平大学甚至世界一流大学的目标，要实现这些目标，必须有良好的管理体制，甚至要优于、严于一般单位的管理体制，而廉洁教育成为其中不可缺失的一环。目前我国高校廉洁教育主要依托于学校的宣传部门和纪律检查部门，在市场经济的新形势下，想要通过更有力的体制来实现高校廉洁教育的既定目标，为国家建设相应的高水平大学服务，必须抓紧进度，由学校宣传部门和纪律检查部门作为牵头单位，辅之以校外的法律实务部门和学校的法学、马克思主义等学院，组成宣讲力量，定期进行法治辅导、现身说法和巡回演讲，同时加大投入，拓宽渠道，否则，高校廉洁教育就会走走过场、流于形式，而形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风则容易乘虚而入，成为影响师生的负面力量。

(二)高校廉洁教育的现状

如前所述，高校廉洁教育目前呈现出不一样的特点，其现状也在这些特点的影响下有着较为独特的表现：

第一，高校廉洁教育受国家机关影响较大，高校一般被当作准行政机关来对待。长期以来，事业单位在我国行政管理体制中扮演着与众不同的角色，一方面，它本身并非具有国家行政职权的单位，但另一方面，它也行使着一些准国家权力。比如，高校在法律授权的前提下可以代表国家教育行政部门行使授予高校毕业生学位的权力，高校的学术委员会在这方面权力极大；在入口关，高校的招生部门又掌握着准入的大权，掌握着大学教育这种教育资源的分配权，虽然高考录取已经实现了公开透明，但是关于名额的分配以及一些特殊招录名额的确定，都是由高校自己定夺。这些“权力”的存在，使其可以堂而皇之地以官方身份自居于公众面前。因此，在我国廉洁教育的大格局中，高校廉洁教育一般是被置于与行政机关同等重要的地位来对待的。同时，由于高校掌握的资产也属于国有资产，因此，高校的建设以及资源使用也往往容易诱发犯罪，成为国家工作人员犯罪的主要源头之一，这也是高校廉洁教育主要针对的一个点。

第二，高校廉洁教育有时缺乏国家机关廉洁教育的严格度。虽然被视为准国家机关，但是高校的廉洁教育一直没有达到国家机关廉洁教育那种严格程度，这就好像有时“参照适用某部法律”所带来的弊端，实际的适用过程存在着某些灵活空间，因此，在具体操作过程中也往往容易打折扣。从社会反响来说，高校腐败案件的处理虽然也有其影响力，但其实际影响度往往不及某国家机关主要负责人被查处所造成的影响大。而这种相比不是太大的影响也造成了高校廉洁教育在进行过程中也不再被严格对待，有时走走过场，“雷声大雨点小”。有学者甚至还总结出高校廉洁教育存在所谓的受教育者替代现象，导致该受教育的重点群体没有受到应有的教育，一些师生成为高校廉洁教育的充数“替补”，而同时也因此形成了实际教育过程中的排斥现象[2]。从高校工作人员编制的实际情况来看，也存在这种状况，即校级领导具有行政编制，而其他教师则是事业编制，另外还有更多的编外人员和合同制工人，这也决定了此种场合下的廉洁教育不可能像国家机关那样大张旗鼓，高校和国家机关的关系也不是严格的上下级关系。

第三，高校廉洁教育随着社会实践的快速发展有着更大的必要性和更长期的后续影响力。高校廉洁教育的重要性虽然不像国家机关那般明显，但是从实际情况来看，随着国家机关反腐倡廉力度的加大，高校廉洁教育已经相对更显必要，前者问题的减少必然衬托出后者问题的多元，高校也将成为另一个反腐的主战场。审计机关、检察机关等国家法制监督部门近年来在高校范围内发现了诸多问题，既包括单位的违法，也包括个人的犯罪。而且这些问题一旦被发现，其后续的恶劣影响堪称巨大，因为社会舆论马上会以“为人师表”这4个字来对比这些案件的结果，得出的结论便是现在连最不应该出问题的单位和环节都出问题，这会造成整个社会信任机制的坍塌。

三、法治对高校廉洁教育的作用机制

“依法治校”意味着法治必将在高校治理尤其是高校的廉洁教育中扮演更重要的角色，这与法治本身的特点有关，也与“依法治校”的大形势密不可分。

(一)法治的作用机理

在2000多年前的古希腊，当时的法学家亚里士多德就提出，法治主要包含两个方面，“所制定和遵守的法律必须是良法，法律得到普遍和至上的服从”。这种朴素的要求实际上更多地重在发挥法律的工具价值，意在“治民”，而现代法治不仅强调公民的守法、政府的依法而治，同样强调依法“治官”。在不同部门法格局的设置之下，以宪法和行政法为核心的限权性法律更加强调对民主价值的实现。因此，立法、执法、司法等环节的法治尤其是公法法治要求也日益普遍，“依法治国”取代“法治”的简单要求而更加深入人心。这种依法治理包括区域治理、行业治理和基层治理，内容涉及立法、执法、司法、护法、普法等方面，是一个多层次、全方位的系统工程[3]。

从我国的情况来看，党的十八大已经提出将“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为全面落实依法治国基本方略的新方针，拓宽了原来“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求。“科学立法”对应了“良法”的要求，正如党的十八届四中全会所提出的“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。而“严格执法、公正司法、全民守法”则对应了“法律得到普遍和至上的服从”之要求。所有这些所要依托的，其实是一种内化于心的法治理念和法律意识，即《纲要》中所提出的“全面提高校长、教职工和学生的法律素质”，“坚持以人为本，依法办学”，“必须切实转变管理理念与方式”。从总体要求上，就是“要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念”，“保证学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求”。

(二)法治对高校廉洁教育的特殊作用

“依法治校”实际上是要使法治在学校的治理过程中的作用得到全面展现，形成“政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局”。要实现上述要求，就有必要发挥法治的基础作用，深入开展法治方面的宣传，形成浓厚的学校法治文化氛围，借此使高校廉洁教育得以彻底跟进。

第一，在高校廉洁教育方面制定比较系统的法律，形成相应的规范体系。目前，已有的高等教育方面的专门法律包括《教育法》《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》等。2015年8月，我国《刑法修正案(九)》对《刑法》第二百八十四条做了修改，重新界定了“组织考试作弊罪”和“帮助他人考试作弊罪”。2015年10月，最高人民法院、最高人民检察院2015年10月30日联合发布《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(六)》，对适用《刑法》的部分罪名进行了补充或修改，其中就包括组织考试作弊罪在内。2015年12月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，将《刑法修正案(九)》中有关组织作弊的罪行规定融入到了新的《教育法》之中。这实际上就是关于廉洁教育的良法化的处理过程。

第二，在高校廉洁教育的前线，各种执行措施必须严格有力，既要有预防机制，也要有惩处机制。在预防机制中，既要有特殊的针对性预防，也要有不特定的普遍性预防。高校的纪律检查部门要配合检察机关等司法部门处理好相应的案件移交和取证调查工作，高校的审计部门则成为政府审计机关开展各类审计活动的合作者。这样，就保证了国家法律的执行在高校能够得到顺畅的配合，既保证了司法执法的效果，也使得高校教职员工的“全体守法”不至于成为一句空话。

四、“依法治校”背景下高校廉洁教育模式的重构

“依法治校”是大势所趋，高校未来发展和建设也必须顺势而为，逆势而动需要承担的不仅是法律责任，更有着违反整个国家发展大计的错误倾向。因此，我们需要在“依法治校”的背景下进一步强化高校廉洁教育模式的重构，使法治成为保障高校发展的护航队与先遣军。

(一)强化高校廉洁教育的“建章立制”

没有规矩不成方圆，高校廉洁教育首先需要完整的“章法”。对于高校廉洁教育而言，如前所述，现有的国家级立法主要有《教育法》《教师法》《高等教育法》等，针对某些特殊高校和高校某些特殊人群还可以适用《公务员法》，在国务院制定的行政法规层面，也包括了针对高校教师和领导干部的诸种制度规范。党的十八届四中全会以来，党规也被纳入社会主义法治体系的范围，有关廉洁教育的党规建设也是如火如荼，先是2010年中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》取代了1997年发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，而后2016年1月1日起施行的《中国共产党廉洁自律准则》又取代了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，同时辅之以2016年1月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》，其中相关的内容已经逐渐被刑法化*比如，《中国共产党纪律处分条例》第三章“纪律处分运用规则”第十六条和第十九条分别规定了“从轻”“减轻”以及“从重”处分的情形，与刑法的相应规定较为接近，而第二编“分则”其实也是在效仿刑法的相应规定模式，对各种违规行为的处分作了类似于刑法“类罪名”的规定。,可操作性极强。

但是，我国现阶段依然有强化高校廉洁教育的“建章立制”任务，主要是强调针对性，从规范位阶来说则主要是要强化规章和地方立法的建设[4]。比如，2016年4月教育部制定的部门规章《高等学校预防与处理学术不端行为办法》公开对外征求意见，这种专门性立法其实就是对高校廉洁教育的强化，实践中也确实需要这种能解决实际问题的立法，这对于廉洁教育应该是无声的强化，而地方立法层面也需要做大量的工作。2015年3月我国《立法法》得到修改，将地方立法权完整地赋予了“设区的市”一级的人大及其常委会和相应级别的政府。因此，为了将这种立法权的设置体现在具体的廉洁教育方面，必须强调地方立法的宽面向、多元化，每个地方应结合本地的情况强化相应的高校廉洁教育并相应强调立法宣传与法制教育，不拘一格，这样才能取得更实际的效果[5]。

对于高校来说，本身还应该强化章程的制定、完善及其效用，提高制度建设尤其是廉政控权制度建设的质量，制度建设在其中起到了很大的推进作用，通过“校务公开、政务公开、收费公示、党风廉政建设承诺公示等形式”，制定并完善科研、人事、资产与财务、后勤、对外合作等方面的管理制度，健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，涉及师生利益的管理制度要经过适当的公示程序，严格遵守“法律保留”原则，不得超越法定权限设定义务，同时要及时进行校内文件的清理并向师生公布，这些要求实际上是从“科学立法”层面来强化廉洁教育的要求。

(二)重估高校廉洁教育的法律适用

高校廉洁教育需要树立更多的正面典型，这可以通过和法制宣传并进的方式进行，同时可以辅之以行政奖励。对于高校廉洁教育的不同受众，应该有不同的预防和惩治重点。比如对于党员领导干部主要是廉洁从政和抗腐拒变；对于行政人员主要是管理育人、服务育人，切实提高职能部门工作人员依法、依章程办事和为学生服务的意识；对于教师主要是廉洁从教以及学术道德教育[6]。对于违法犯罪的反面典型，必须强化打击，不能手软。法律适用本身也必须注重其公平性，不因特殊对象而有所宽待，当然也不必因为其对象特殊而加重处罚。同时，在适当场合也必须注意对相关人员或其家属的隐私保护，这样才能保证廉洁教育的适得其所。准确把握教育与惩戒的平衡，实现目的与手段的有机统一。

(三)重塑高校廉洁教育的法治文化

高校廉洁教育需要大环境，这一点毫无疑问。从针对领导干部的廉政教育扩展到针对普通师生的“大廉洁教育”，这些都需要从校园环境的法治化做起。“依法治校”为这种法治环境的塑造起到了很大的推进作用。比如，明确廉洁教育中法治教育的内容与学时，就重要的和新出台的教育法律、法规进行全员培训，要围绕依法治校的要求，组织深入学习有关规范办学行为、保障教职工民主管理权的法律规定，明确教师的权利、义务，切实提高广大教职工依法施教、参与学校管理的能力；组织培训专门从事法治教育教学的教师，提高其对法治理念的理解程度；重点确定一些容易发生问题的领域(如表2)，将其与法律责任的具体承担者挂钩[7]，责任落实到人，将廉政教育的文化塑造与法治运行结合起来，把“管人与管事相结合、管业务与管党风廉政建设相结合”[8]。

严格依法管理是一方面，但还涉及很多，如上文所述及的，改变传统上对高校教师违法犯罪的看法，实际上也是对高校廉洁教育的一种重塑。必要的时候，高校廉洁教育也可以改换形式，营造亮点，甚至引入外部有效的商业化廉政教育资源[9]。新媒体技术不仅可以适用于对学生的廉洁教育，同样可以作为高校反腐倡廉的一种高效便捷路径[10]。

表2 高校廉洁教育应重点关注的领域

五、结语

高校廉洁教育虽有其特殊性，但绝无特殊地带，需要与其他领域一视同仁，唯有在实践中找出其特点，才能事半功倍，不断地将其向前推进，达到与时俱进的效果。

[1] 谢光绎,杨国辉.廉洁教育之于高校发展价值的三个维度[J].学校党建与思想教育,2009(6):65-66.

[2] 苗国厚，谢霄男.人本层次视阈下高校廉洁教育实效分析[J].中国高教学刊，2014(5)：45-46.

[3] 汪永清.推进多层次多领域依法治理[N].人民日报,2014-12-11(07).

[4] 唐赟.依法治校视角下我国高校规章的法治化探讨[J].高校教育管理，2015(2)：54-57.

[5] 施彦军.依法治校背景下现代高校章程法治化建设:困境、归因及突破——基于福建省部分高校章程文本的分析与思考[J].高校教育管理，2016(3)：79-86.

[6] 田依林.高校廉洁教育网络课程体系构建研究[J].高教学刊，2013(10)：75-76.

[7] 高建林,何玉叶.从廉洁文化的功能特性看高校廉洁教育的架构及应把握的环节[J].思想教育研究，2009(8)：50-51.

[8] 李照修.高校廉洁教育的路径探索[J].学校党建与思想教育,2011(10):87-89.

[9] 刘昊,杜佳静.“要的就是威慑” 廉政教育里的“商机”[N].南方周末,2016-05-12(B9).

[10]陈磊,郭世平.新媒体时代高校廉洁教育的路径研究[J].学校党建与思想教育,2016(4):89-91.

(责任编辑 冯 军)

Mode Construction of University Probity Educationin the Perspective of “Ruling the Universities by Law”

TAN Boa, LIU Bai-ruib

(a.School of Law; b.School of Marxism, Henan University of Technology, Zhengzhou 450001, China)

“Ruling the universities by law” is the future direction and base of Chinese university probity education, directing and constructing the probity education practically. The university probity education has its unique characteristics. Its situation and developing direction is different from that of the probity education in other fields. The rule of law has its own functioning system and works in the university probity education differently. The university probity education should be done according to the rule of law regularly so that its practical effect can be embodied and the characteristics of university probity education can be emphasized.

ruling the universities by law; university; probity education

2016-12-10 基金项目：河南工业大学2015年“优秀硕士学位论文培育”项目(PY_M2015024)

谭波(1979—)，男，河南商丘人，副教授，博士，中国社会科学院法学研究所博士后，硕士生导师，研究方向：宪法学、行政法学。

谭波，刘白瑞.“依法治校”背景下高校廉洁教育模式建构[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(5):114-119.

format：TAN Bo, LIU Bai-rui.Mode Construction of University Probity Education in the Perspective of “Ruling the Universities by Law”[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(5):114-119.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.05.017

D912.1

A

1674-8425(2017)05-0114-06