公共投资项目绩效审计的问题及对策研究

苗冰玉

摘要：公共投资项目是指由金融基金和社会资源建设的公共基金和其他政府投资项目。其支出在我国整个公共支出中占有很大的比例，对我国经济社会发展有重要作用。随着我国对以创建公共财政为目的的财政体制改革的不断推进，公共财政体制和框架渐渐完善，政府机能也由本来的对社会经济各方面的全盘干涉，渐渐转变为只对市场不能很好发挥作用的部分进行弥补，大众投资的重心转向了公共投资范畴中的非竞争性项目。由此，加强公共投资项目绩效审计的开展和进一步应用是目前我国审计领域的一项重要课题。为此，对我国开展绩效投资项目审计模式存在的问题进行了探讨，并提出相应的措施建议。

关键词：公共投资项目；绩效审计；对策建议

中图分类号：F23

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.12.048

1986年第12届国际会议上，最高审计机关国际组织对绩效审计下了定义：即这种审计是“对公共投资项目管理的经济性、效率性和效果性的评估，也称绩效审计”。而公共投资项目绩效审计是指“审计人员或者其他取得技术资格的专业人员，运用一些专业的方法，再根据某些特定的标准和方式，对公共投资工程项目是否经济有效进行不主观、不偏颇的评定，发现问题，提出完善的对策和措施，是一种不依附的审计行为，其作用是使政府的投资结构更加合理，是投资效益得以提高，并且可以作为一些问题的决策依据。”目前，我国公共投资项目绩效审计仍在发展阶段，就必定会存在一些不足之处。

1公共投资项目绩效审计存在的问题

1.1竣工决算审计模式

近年來，我国一般采取竣工决算审计的方法来评价公共投资项目，也就是看工程预算是不是真实、是不是合法、是不是准确。它可以使工程造价的管理更加合理，也可以防止工程预算的高估。但是这种模式也存在着一些不足之处：

从审计内容看，它的焦点在于从微观上监督工程造价是不是合理真实，检查错误，防止舞弊现象，并不是从宏观上找寻机构的管理、问题的决策方面是不是有问题，不能凸显绩效审计的建设性；从审计方式看，它往往是在项目完成之后进行审查，不能对项目进行事前和事中监督；从审计依据看，竣工决算审计模式意味着这种审计要发生在工程竣工之后，对于工程进行时的状况以及工程所用材料的市场价格，审计工作人员往往很难能有正确把握，一些相关的签证单、验收单、进货单等原本是应该被审查的，实际却经常被作为审计证据，这种做法容易造成对项目实施过程中的一些“不能见光”的交易行为的默许，使违法违规行为更加猖狂，加大审计风险，使审计质量大打折扣。

1.2审计机关独立性

“无论政体如何，在审计中保持独立性和客观性至关重要。对立法机关和行政机关的充分独立性、对实施审计和审计成果的可靠性是至关重要的。”审计工作若想取得应有的成效，就一定要保证独立性。审计独立首先要有审计机关的独立，然后才能逐渐出现审计工作者、审计费用、审计工作等方面的独立。

《宪法》以及其他相关法律规定，“国家审计署归属于国务院，地方审计机关的业务管理一般由上级审计机关领导、组织管理，同时也由同级地方政府领导，是双重领导体制”。在委托方、被审计单位和审计者之间，委托方往往领导被审计单位，两者是领导和被领导的关系和并且利益纽带相关。这也就是说，这种审计工作实际上相当于政府机关的“自我检查”，审计机关的独立性不能得到保证，审计工作也就跟着无法取得应有的效果。因此，我国的政府审计可以看成是其“自我审查”的一部分，这种模式制约了绩效审计“外部监督”的职能作用。

1.3相关法律法规及评价体系

政府对公共资金具有保管、充分有效利用的责任，尤其是在社会主义市场经济蓬勃发展的现代。然而如今缺乏的一些法律制度的约束使政府很难有效履行这种职责。现实生活中，往往不能保证公共资金的每一分钱都能得到充分利用，政府本身缺乏竞争，也没有适当的法律法规以及监督机制来约束，尤其我国目前公共投资项目绩效审计的范围仍然没有被有效界定，更是缺乏界定这些范围的有效的法律法规。虽然在《宪法》和相关法律中已经定义了公共投资项目绩效审计就是审查公共投资项目有没有被经济有效的实施，但这仅仅是指出了希望公共投资项目能够达到什么样的效果，而并没有“应该怎样取得这种效果”的相关法律法规。我们在公共投资项目绩效审计方面不仅仅是缺乏相关的统一的审查标准，更是缺乏具体的可操作性文件。

公共投资项目具有多样性，也就导致衡量被审计对象经济性、效率性、效果性的指标难以统一。因此，对每一个被审计项目，在审计工作开始之前都要有专门的审计人员和被审计单位进行沟通，确定一个双方都能接受而且认同的评价标准，这种沟通过程往往比较繁琐，也就会使审计工作的难度加大。在绩效审计的实践中，仍然存在两点问题：一是针对某个项目的绩效审计的标准是如何制定的、根据什么制定的，这些根据的内容太笼统。而且很多情况下，外界环境的改变也会影响审计标准，导致以前制定的标准可能不再适用；二是有一些评价指标虽然被制定了出来，但是实施起来很难，操作性太低。审计人员只能摸着石头过河，这必定会对公共投资项目绩效审计的有效实施产生影响。

1.4审计人员素质及审计技术

公共投资项目绩效审计就是一个庞大的整体工程，从事这项工作的审计人员首先要具备能够检查出所审计的项目的评价标准及其来源、实施的依据是不是准确，审查相关信息是否可靠、完整的能力。不仅仅要能够发现已经出现的问题，而且要具备能“预知”将要发生、可能发生的能力，这也就要求审计人员的知识储备要系统、完善，不能仅仅拘泥于审计知识，而且还要懂得会计、经济、工程等方面的知识。不仅如此，审计人员还要能够对一些问题提出可行又有价值的对策建议，改进工程项目。因此，公共投资项目绩效审计需要很多高专业素养的人才，尤其是“多面手”式的人才。

此外，由于缺乏审计方面的复合型人才，我国审计人员往往普遍缺乏技术专业知识，对管理方面的了解也不够深入，有待继续学习培养，而且在计算机技术的运用、电算化方面也还不够普及，综合能力不够强。好多先进的审计技术要么是还没有被我国引进、学习，要么是仍不具备普及这种技术的条件。同时，审计信息不能得到有效共享，审计单位之间也没有形成审计信息链，这也使现有审计资源没有得到充分有效利用，一些审计设施也往往重复建设、利用率低。

2完善公共投资项目绩效审计的对策

要想解决以上问题，发挥公共投资项目绩效审计对我国经济发展的作用，应该针对不同问题采取相应措施。

2.1逐步推行新型審计模式

为了完善公共投资项目绩效审计，可以推行新型审计模式，比如重点审计以及跟踪审计。所谓跟踪审计，就是从项目被成立、开始进行、进行过程直到竣工的全称进行审计，这种审计要连贯、全面又系统。审计人员从项目成立初期开始，一直到项目结束，全程参与，保证投入项目的每一份资源都得到了充分有效的运用。和竣工决算审计模式相比，跟踪审计是一种更优化、更可取、更科学的审计模式。首先，跟踪审计将绩效审计作为项目进行的一个部分，二者“整体”和“局部”的关系使绩效审计工作能够更好的进行。其次，众所周知，审计工作就是要提供有用的、能够使公共投资项目变得更好的信息。根据控制论的观点，要向取得很好的反馈信息，就必须要缩短反馈过程，不仅要发现问题，还要能够预防、阻止问题的出现。跟踪审计能够第一时间发现问题，减少信息反馈时间，将问题扼杀在摇篮里。跟踪审计能够使审计工作得以持续进行，保证审计工作达到应有的目的。再者，跟踪审计由于涉及工程进展的全过程，所需审计人员多，内容庞杂，目前仍然处于探索时期。所以，只有运用“重点论和两点论”的方法，抓住问题核心，才能有效开展工作，取得应有效果。

2.2保证审计机关的独立性

我国的绩效审计工作之所以至今仍未取得理想的效果，很大一部分是由于审计机关的独立性不强。正如英国学者艾弥尔·沃尔夫所言，“审计的概念与独立性的概念，如同一枚硬币的正反两面”。保证审计机关的独立性从某种意义上说也就保证了绩效审计的效果。各个国家的审计工作都要求保证其独立性，最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言——审计规则指南》指出：“最高审计机关必须独立于被审计单位之外并不受外来影响，才能客观有效地完成其工作任务。”所以，必须要保证审计机关的独立性，才能保证审计工作的效果。

借鉴国外经验，我国应该建立两个履行不同义务的审计机构，一个隶属政府，一个隶属人大，实行审计“双轨制”。这种制度既可以在整体上提高审计的独立性，又比较便于实施。

2.3完善法规及制定标准

审计的一条基本原则就是依法审计，因此必须加强对公共投资项目绩效审计相关法律法规的制定，使审计人员在执行工作时有法可依，审计工作才能取得应有效果。要加强相关法律法规建设，首先要完善立法，制定《公共投资项目绩效审计法》，从立法上规范，明确地位，保证权威性。其次要制定准则，使公共投资项目绩效审计的过程规范化，确保它的有序进行。审计准则相当于“指南针”，它指引着审计工作者完成审计工作。审计准则对审计主体做出了明确的规定，即是对审计机关和审计工作者作出了明确的规定，这是保证公共投资项目绩效审计工作准确高效进行的必要措施。最后要加快相关法律法规的制定，公共投资项目绩效审计相关法律的缺乏是制约绩效审计工作进展的重要因素之一。

而加强对公共投资项目绩效审计标准的探究，首先要结合财务审计标准，总结过往的绩效审计工作中的经验和不足，不仅要制定绩效审计准则，而且该准则更要科学可行，能够对绩效审计的形式作出具体规定。绩效审计的被审计对象是多种多样的，对每一种被审计对象，应该分类制定准则，具体问题具体分析。再者，作为评价标准的一部分，绩效评价指标决定了绩效评价的参照物是否正确，对公共投资项目绩效评价的准确性至关重要，所以，要加强对公共投资项目绩效审计标准的研究，找出绩效评价的主要影响因素，提出更科学有效的审计标准。

2.4提高人员素质及借鉴技术方法

要推动公共投资项目绩效审计的发展，人才是关键。要提高审计工作者素质，首先要着重培养多功能人才，确保担任职务的人员具备职务所要求的基本知识和技能。审计部门可以制定和实施人员培训计划，这既是为了适应组织变革和发展的需要，也是为了提高审计人员素质，实现审计人员个人生涯发展。其次要整合审计人力资源。审计单位在开展公共投资项目绩效审计时，往往由于编制、经费的限制，不能拥有所需要的足够多的审计人才。面对这种情况，审计单位可以不必拘泥于单位内部的审计人员，而适当的从外部寻找人才，这样不仅仅给内部人员创造了竞争意识和危机感，也防止审计机构内部人才短缺的现象。最后要提升审计队伍的学历层次。可以通过提高审计工作者的文化结构来提高绩效审计效果。审计单位在提高审计人员学历层次上，可以通过适当抬高工作门槛，以一种略带强制的方式改善审计人员的文化结构。特别在一些经济欠发达地区，审计人员学历层次有更大的提高空间。

公共投资项目绩效审计涉及范围广、数据庞杂，要想做好这项工作，就必须有相应的技术方法，要能够整理、综合、分析庞杂的审计数据。迄今为止，我国的绩效审计技术仍然不够先进，方法不够复杂，而且单一。所以要积极借鉴国外的审计技术，这对有效提高审计工作的效率和可靠性是必要的。

参考文献

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