全球气候谈判怎样才能有未来

吴琦

要想提高各国碳减排的主动性和积极性，就必须创造更多的碳减排利益，环境利益之外，更重要的是经济利益

2017年6月1日，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，不仅重蹈了2001年同为共和党的小布什宣布退出《京都议定书》的覆辙，也是他废除《清洁电力计划》的预演。对于特朗普，抱怨也好，指责也罢，既定事实都已无法改变。更重要的是，分析其退出的动机和现有谈判框架的问题，探索全球气候谈判的未来之路。

1979年召开的第一届世界气候大会上，气候变化被首次提上联合国议事日程；1992年制定的《联合国气候变化框架条约》，首次明确“共同但有区别的责任”原则，并成为后续全球气候变化的核心原则；1995年签署的《柏林授权书》，表明各缔约国同意以国际谈判的形式进行碳减排义务协商；1997年达成的《京都议定书》成为在以“共同但有区别的责任”为核心原则的全球气候变化框架下，首个达成并生效实施的全球碳减排交易协议，明确了发达国家从2005年开始承担碳减排义务、发展中国家在2012年之前不承担碳减排义务的实施路径；2005年和2007年，各缔约国分别通过“控制气候变化的蒙特利尔路线图”和“巴里岛路线图”；从2009年的哥本哈根，到2011年的德班，再到2014年的利马，在巨大的利益鸿沟和分歧面前，各缔约国的气候谈判进展缓慢。

2015年12月达成，2016年4月签署、同年11月生效的《巴黎协定》，是基于尊重各国主权、兼顾各国国情的原则，通过国家自主贡献的方式，对2020年后全球应对气候变化作出的整体性制度设计。

特朗普对“公平”的理解

特朗普宣布退出后，《巴黎协定》瞬间面临早夭的威胁。特朗普之所以退出，是认为该协议对美国不公平，他不止一次宣称“气候变化是骗局”，《巴黎协定》是“一项惩罚美国的协定”，“使美国处于不利竞争地位”。

对于“公平”的不同理解，是造成这一分歧的根本症结：国际社会和发展中国家从纵向的历史角度和横向的人均水平出发，认为全球气候变暖主要是发达国家前期排放所致，因此发达国家应当承担碳排放的历史和现实责任。

特朗普则立足于纵向的发展角度和横向的总量水平，认为发展中国家“高耗能、高污染”的产业结构才是造成现阶段气候变化加剧的主要因素，中国、印度等国应该承担更大责任。

生态环境属于非排他性使用的公共资源，实施碳减排政策有可能削弱美国竞争力，损害经济利益，正如美国商务部部长罗斯所说，“《巴黎协定》让美国经济付出诸多代價，包括出口削减损失的3万亿美元、600万个工业岗位和300万个制造业岗位。”

自宣布竞选以来，特朗普就被贴上了短视、自私、粗暴、缺乏包容的标签，但仅就美国退出《巴黎协定》这件事来看，特朗普实在是谋略深远，一箭双雕。

一是符合其竞选承诺以及“美国优先”的政治主张。特朗普宣布退出，不仅重申了共和党对气候变化的怀疑态度，也在一定程度上响应了美国普通民众特别是保守阶层的呼声，并不是个人或其政府的一时兴起或意气用事。二是构筑在国家自主贡献基础上的《巴黎协定》并不具备法律约束力，也尚未获得美国国会批准，退出也无需经过国会批准。

即便如此，特朗普也是在上任四个多月后才正式宣布退出，从他的角度来说，应该是充分权衡利弊得失做出的“最有利于美国利益的选择”。

欧盟中国都难扛大旗

2001年，时任美国总统小布什就以“减少温室气体排放将会影响经济发展”和“发展中国家也应该承担碳减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布退出《京都议定书》。作为当时全球温室气体排放量最大的国家，美国的退出对全球应对气候变化是一个沉重的打击。但在以欧盟为代表的发达国家以及发展中国家的共同努力下，特别是欧盟的推动下，《京都议定书》成功生效并实施，虽未完成既定碳减排目标，但也为全球应对气候变化做出了巨大贡献。如今这一幕再次上演，《巴黎协定》命运将会如何？

根据《巴黎协定》规则，从特朗普宣布退出到2020年11月4日，美国仍属缔约国，仍应当遵守相关义务。但可以预见，消极应对甚至日趋敌对全球气候变化谈判框架，将成为特朗普政府的主要立场。虽然美国20个州和50多个城市表态会遵守气候变化的承诺和《巴黎协定》的指导方针，但特朗普政府才是缔约国美国的唯一代表方，以及《巴黎协定》的法律责任方。

在特朗普宣布退出后，欧盟、中国、印度均纷纷表态，将选择继续遵守《巴黎协定》，欧盟更是要“挺身抗衡”。今年以来，欧盟经济持续复苏，包括CPI、PMI在内的主要经济指标走势喜人。然而，强劲的经济数据并不能掩盖尚不牢固的复苏基础，结构性改革进展缓慢、财政应对空间匮乏、货币政策困难重重，欧盟经济仍面临较大的下行压力，难以承担更大幅度的减排义务。此外，欧盟还须正视英国脱欧带来的冲击，以及难民、恐怖袭击导致的内部割裂。内部政治和经济形势一旦出现变化，难保欧盟不会再次重蹈未完成《京都议定书》减排指标的覆辙。由此来看，欧盟不能也不会成为《巴黎协定》的主导者，强硬口气背后更可能是“故作姿态”。

美国还是那个美国，自顾不暇的欧盟却已不是那个雄心万丈的欧盟，那么作为发展中国家的中国、印度、巴西等国又能承担多大的责任呢？相对《京都议定书》时期，中国进一步强化了负责任大国形象，明确了到2030年的自主减排贡献目标，在G20杭州峰会上向联合国交存相关法律文书。在严格的环保制度推动下，绿色低碳转型和能源结构调整的步伐也在不断加快。近期以来，国际上要求世界第一碳排放国中国成为承担更大责任的论调重又甚嚣尘上。但根据目前的减排承诺，起码在2030年之前，中国都不会成为全球碳减排的主导者，积极推动谈判并全面履行承诺仍将是中国的基本立场。中国如此，印度、巴西等国也概莫能外。

创造并公平分配减排利益

特朗普在退出时提到“仍将通过谈判协商重新加入《巴黎协定》”，条件是“必须有利于美国及其商业、劳工、人民、纳税人，可能将同现有协议大相径庭”。但联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处已明确表示，《巴黎协定》不会为美国再启谈判。而且，即使联合国为特朗普“破例”，在现有的谈判框架下，回到谈判桌前的双方达成共识的可能性也不大。

《巴黎协定》的签署国同意在本世纪末把全球平均气温升幅控制在比工业革命前水平低2摄氏度之内，并争取实现低1.5攝氏度之内的目标。在全球经济复苏乏力的大背景下，发达国家与发展中国家之间仍存在经济利益、历史责任、资金扶持与技术转让等方面的巨大分歧和激烈博弈，因此鉴于《京都议定书》的前车之鉴，《巴黎协定》明确了“国家自主贡献”的自愿性碳减排指标，而非强制性的碳减排义务。

据联合国环境规划署统计，目前各缔约国提交的自主贡献目标并未体现出自身碳减排的最大能力，距离实现2摄氏度以下的既定目标仍有较大差距，更遑论1.5摄氏度之下的目标。按照协定，各缔约国需要在2020年前根据情况通报新的国家资助贡献，并且此后每五年通报一次。从这个意义上来说，无论美国退不退出，为了完成《巴黎协定》的既定目标，全球气候博弈都将继续。

应对气候变化已成为关系人类命运和可持续发展的核心任务之一。如何有效提高世界各国碳减排的主动性和积极性，推动各国承担更有“侵略性”的减排指标，是摆在联合国及国际社会面前的一道难题。

特朗普以“不公平”为借口宣布退出《巴黎协定》，但确保公平确实是未来全球气候谈判的核心准则。美国心理学家约翰·斯塔西·亚当斯于1965年提出公平理论，认为“人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们对报酬的分配是否感到公平更为密切”。对于碳减排这份工作，相对于各自获得的利益，发达国家和发展中国家的积极性主要取决于对于利益分配是否感到公平。实现利益公平分配，是消除发达国家和发展中国家之间的隔阂，实现世界各国广泛参与、合作共赢的有效途径。

因此，需要创造更多的碳减排利益。在环境利益之外，更重要的是经济利益。实现这个目的，一是可以借鉴《京都议定书》的模式，建立全球碳排放量交易和抵消机制，世界各国通过排放权交易、净排放量、绿色机制以及“集团方式”等方式完成碳减排指标，实现碳减排效率的最优化。二是健全技术转移和推广应用机制，推动发达国家向发展中国家转移先进低碳减排技术，获得技术标准的国际话语权和技术推广应用的经济效益；而发展中国家也可以通过引入先进低碳减排技术，推动经济结构优化和产业转型升级，实现经济、社会和环境的协调发展，实现碳减排收益的最大化。

实现利益公平分配，还要切实保障参与国家的碳减排权益。联合国及相关国际组织应着力完善全球应对气候变化的法律框架和制度体系，建立健全市场导向下的全球碳减排的激励与惩处机制，以及利益分配制度，切实保障参与国家尤其是贡献更多国家的碳减排权益。

（作者为中国科学院应用生态研究所客座研究员，编辑：马克）