“因事设官”对机构编制改革的启示

朱丙栋

古代因事设官原理对我们今天深入推进机构编制改革仍有一定的借鉴意义。

我国古代职官设置的历史经验十分丰富，其中，因事设官的是其基本法理之一。根据因事设官原理，职官的科学设置主要基于两个方面，一是要准确把握政府定位，优化政府事务；二是在优化政府事务的基础上，精简职官设置。

古代因事设官原理对我们今天深入推进机构编制改革仍有一定的借鉴意义。

政府的主体不仅仅行政机关一家

我国古代奉行主权在天的法律理念，天子作为主权的代表统治人民，从事执政活动；职官被认为是政府受天子委托从事具体行政活动的实施者。古人眼中的政府是全能型政府，政府扮演了教化百姓、维护公共安全、管理公共事务、提供公共服务等全能型角色，如老百姓称县令、县长是“父母官”。近代以来，西方经济学和西方政治学说认为政府是必要的“恶”，倡导有限政府理论，政府应当扮演“守夜人”的角色，承担有限责任，减少政府对社会干预。

当前我国政府的定位既不同于古代全能型政府观念，也不同于西方的有限政府观念。一方面，从政府性质上来讲，我们的政府是人民政府，是人民当家作主的政府，也为人民服务的政府，同时要对人民进行领导和教育，是带领人民实现自身幸福的中国梦的政府。

比如，新中国成立前夕，毛泽东同志关于新中国的政府定位有个明确阐述，他在1948年8月《为什么要讨论白皮书？》一文指出，“共产党领导的人民民主专政的政府，对于人民内部来说，不是专政或独裁的，而是民主的。这个政府是人民自己的政府。这个政府的工作人员对于人民必须是恭恭敬敬地听话的。同时，他们又是人民的先生，用自我教育或自我批评的方法，教育人民。”

另一方面，我们的政府不是西方意义上有限的政府，而是对人民承担无限责任的政府。同时，政府又尊重和保护公民权利，不干预公民的基本权利。如2017年3月，中纪委书记王岐山在参加全国“两会”北京代表团审议时指出：“在中国历史传统中，政府历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”

只有把握好当前政府职能定位，我们才能够在优化政府事务方面避免两种错误倾向：一是机械教条地减少政府事务，把本该由政府承担的责任以简政放权、减少行政审批事项的名义剥离给社会。二是政府大包大揽，以政府承担无限责任的名义对各项属于公民的基本权利进行强行干预。

目前，各级行政机关在优化政府事务方面走在了前列，取得了不小的成就。党的十八大以来，国务院承诺要在未来五年内减少行政审批事项1/3以上，目前这项任务已经超额完成，截至2016年5月国务院部门各类审批的1700多项被取消，下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%，同时彻底终结非行政许可审批，各地政府部门制定的行政审批的权力和责任清单。从这项改革的特点来看，改革的内容主要是行政审批事项，改革的方式主要减少行政审批事项，改革的主导机关是各级行政机关。

基于政府的定位，加强改革的系统性、整体性和协同性，还可以在以下方面采取措施，进一步优化政府事务。

第一，增加优化政府事务的主体。政府的主体不仅仅是行政机关一家，而是全面的，应当将党的机关、人大机关、政协机关以及法院和检察院等纳入推进优化各自相关政府事务改革的主体之中。

第二，拓展优化政府事务的改革内容。除了推进行政审批事项改革外，还应当将行政征收、行政处罚、行政给付、行政确认、行政指导、行政奖励、行政裁决、行政监督检查等各项行政事务纳入改革范围。同时也要将党的机关、人大机关、政协机关、法院、检察院等机关工作中与群众或社会直接有关的公务事项纳入改革内容，进一步剥离不属于各类机关管理的事务，同时合理界定政府权责边界。

第三，推进政府事务清单制度。借鉴行政机关的权责清单制度，在深入推进行政机关权力和责任清单制度的基础上，把政府服务事项也应编入清单；积极推进其他政府机关的权力和责任清单的制定，编制党的机关、人大机关、政协机关、法院、检察院等相应的权力、责任和服务清单，并明确向公民予以公开，把人民政府以清单的形式体现出来。

第四，建立优化政府事务的协同机制，突出党委抓总功能，各个机关协同推进，适时引进公民的参与和社会监督，形成改革的合力。

人员编制膨胀问题仍没有得到有效解决

从我国古代职官设置制度来看，职官设置十分精简，尤其是市、县等直接临民的职官员额更加精干。例如汉朝的县设置职官3人，为县令（长）、县丞、县尉；吏员大概有28人左右。唐朝的中等县，设置职官4人（县令、县丞、县主簿、县尉），吏员共49人。明清时代，县级职官设置和吏员也基本保持这种较少的员额标准精简，如明朝的中等县设置职官3人。其中知县1人，正七品；县丞1人，正八品；主簿1人，正九品；吏员共16人左右。清朝的中等县设置职官3人，其中“知县一人，正七品；县丞一人，正八品；主簿无定员，正九品”；吏员13人左右。

早在l941年延安时期，党中央就提出了精兵简政的主张，建国以后，国家不间断地进行了多次精简机构和人员编制改革，在当时取得了积极成效。改革開放以来，为了优化组织机构，党中央、国务院先后进行了以精简和优化机构编制为目标的7次机构改革，但精简以后不久又再度膨胀，精简—膨胀—再精简—再膨胀成为我国政权组织建设的怪圈。目前，党政群机构设置过多、分工过于分散和人员编制膨胀的问题仍然没有得到有效的解决。

例如，2016年8月，有网友统计梳理了县一级机构设置情况，发表了《县级机构一览表》，表中列举了县一级的党政群团系统的各类部、委、办、局、站、中心等183个机关事业单位。当然，该表将某些国有公司纳入其中，存在一定的夸大因素，但也在一定程度上反映了县级机构设置过多的情况。机构设置过多，必然导致职责交叉重复、相互扯皮。

再如，地方党政领导职数设置过多且超职数配备干部问题比较突出。如，根据2015年1月中央组织部通报，全国超职数配备的副处级以上领导职数多达4万余名。在四轮中央巡视中，有19个省区存在超职数配干部问题；据新京报记者在2013年11月对24个省中250个地级市的副市长数量进行的统计，“250个地级市共有1750个副市长（不含挂职副市长），平均每个地级市配置有7名副市长。其中，共有219个地级市配置有6～8名副市长。”县一级县委常委的数量一般在7～9人左右，也有超过这一配置的。

优化编制结构

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，积极稳妥实施大部门制，统筹党政群机构改革，推进机构编制管理科学化。为此，应当在优化政府事务的基础上，落实中央要求，推进相关改革。

回顾历史，我国古代政治清明、国力较强的时期，地方政府管理层级十分精简，主要是郡县或州县两级，行政成本较低。当前，地方政府典型层级模式是省、市、县、乡四级制，层级太多，基层政府一部分精力用在迎接上级政府的检查、考核、评比上，基层政府行政自主能力受到阻碍。因此，减少管理层级，比如扩权强县、扩权强镇、省直管县等尝试势在必行。对职能相近、管理分散、分工过细的机构和职责交叉重复、相互扯皮的机构进行整合调整、综合设置，进一步优化市、县一级政权组织。以国家治理体系现代化为目标，坚持“四个自信”，统筹党政群等政权组织机构改革，减少机构数量，推进政权组织的综合设置，减少机构内部管理层级、完善工作机制。

我国古代职官和吏员有严格区分，其中职官行使决策权，承担政治责任，对政权负责；吏员负责各种管理事务，辅助职官工作，执行职官决策，对职官负责。两者任命、培养、管理上采用不同的办法和制度。现行的《公务员法》仅仅是原则性对公务员分类进行了规定，这项制度尚处在试点阶段并没有真正落实下来。我们可以大胆借鉴古代职官设置制度中职官与吏员分类管理经验，以更好发挥政务类公务员的政治领导作用和保证事务类公务员的稳定性和专业化，大胆探索建立政务官和事务官制度。

同时，借鉴古代职官权责配置的制度，在确定机关主要职责的基础上推进政务类公务员和事务类公务员职责清单制度，更加突出职官本位，强化公务员职位的责任，建立各类职官责任体系。要精简市县领导职数，减少管理层级。同时，以法律的形式将领导干部的员额或者设置的标准通过法律的形式固定下来，规定超职数配备干部的法律责任。

我国古代社会在衙门工作的除了职官外，还有大量的吏员和官役，他们发挥着重要的作用，其中吏员从事行政事务，差役负责缉拿、催办等具体执行工作，而且数量庞大，远远超出职官的数量。比如据《后汉书·百官志》注引记载，太常寺太祝署除了有职官太祝令1人外，还配置了吏员41人、祝人150人，宰和屠者302人。又如，光绪朝《大清会典事例卷98·吏部·处分例》记载，山东省大县“白役”多至1000多人，小縣多至数百名。

如果把古代吏员和官役类比现在，他们大致相当于公务员中除了党政领导干部以外的绝大多数人员及其辅助人员。笔者认为，历代官场腐败的主要原因不是职官制度存在问题，而是古代政府对于吏员和官役缺乏有效的管控手段，吏役掌握各项政策措施的执行，直接影响了政府权威。因此，笔者建议，一方面应当坚决将辅助性人员纳入编制管理范畴，防范出现不受控制的从事公共管理和服务的人员队伍，比如参照2016年《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》强化对机关辅助人员的监督管理。另一方面，要优化编制结构，严格控制现有的人员编制总量不能增加，不能突破2012年中央确定的行政编制和事业编制基数。

我国古代对于消化富裕官员有丰富的经验，例如，明朝的翰林院是带有学术研究和专门教育培训性质的事务性机构，设置了学士、五经博士、典籍、侍书、待诏、编修、检讨等职位，这些岗位是可以接纳从内阁、吏部、礼部等高级职官岗位交流下来的职官。当代机构改革也应畅通领导干部的出口渠道，打通“旋转门”，加大领导干部能上能下的工作力度，消化因机构改革和精简领导职数产生的富余人员。