撤县设市会给农业带来什么？

本刊记者|柴帆

撤县设市会给农业带来什么？

本刊记者|柴帆

近日，国务院发布的撤县设市名单引发了公众猜测。有人认为，撤县设市这一封闭已久的大门即将打开，不仅促进了当地资源的高效集聚，更为发展当地现代农业提供了机遇。但是，随之而来的农业功能弱化、土地财政阴谋也让不少人担心撤县设市会影响到我国的粮食安全。

日前，经国务院批准，同意湖南省撤销宁乡县，设立县级宁乡市；陕西神木县撤销，设立县级神木市；浙江玉环县撤销，设立县级玉环市；河北平泉县撤销，设立县级平泉市；四川隆昌县撤销；设立县级隆昌市。

五天之内，六地密集撤县设市。今年以来，已有四十余县提出加快撤县设市步伐，主要集中在安徽、青海、贵州等省。有人认为，这透露了一个重要的信号：在去年个别县“谨慎解冻”之后，暂停了20年的撤县设市开始正式重启。

我国历史上的撤县设市

撤县设市，顾名思义就是将原来的行政单位“县”改名行政单位“市”，但县级市仍然属于地级行政区或省级行政区管辖。

在国务院发布六地撤县设市的消息之后，各地网友便活跃了起来。有人说：“市也好，县也好，所有的努力都是为了增进民生福祉，都是让老百姓对未来有更好的预期。”也有人说：“一字之差，领导肩负的责任更大了。”

追踪溯源，我国首次的撤县设市是在改革开放之后的第五年。1983年3月，江苏省常熟撤县建市，设立县级常熟市，成为我国第一个撤县设市的城市。发展到上世纪九十年代，我国出现大规模的“撤县设市”热潮，最高峰时，撤县设市的数量多达445个。

无论是独立设置的市，还是城市下辖的区，本质上都是指区域载体功能较为完善、已经城市化的地方。撤县设区、撤县设市、撤镇设市，如果仅仅是拼凑，仅仅是为了“行政功利”，就会将“市”从城市属性中游离出去，丧失应有的基本意义。

当时许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题。由于以上问题的逐渐加重，1997年，国务院暂停了实施十一年多的撤县设市政策。

从此，我国县级市的数目基本上是处于逐步减少的状态。自从1997年叫停撤县设市政策以来，截至到2013年，16年间，幸运实现“县改市”的地方屈指可数。

就在县级人民对撤县设市已经不抱有多大希望之时。2013年一月，民政部却罕见地一次性批准了两个县改市，分别是吉林扶余和云南弥勒。

吉林扶余和云南弥勒的“美梦成真”以及之后的一系列政策信号似乎让县级政府们再次看到了希望。人们纷纷猜测，政策解禁的大门已经开启。随着城镇化发展规划颁布时间日趋临近，各地除了着力发展具有国际竞争力的大城市、特大城市，更多的是开展大规模的中小城市建设，撤县设区、撤县设市、撤镇设市由此将成为一股“大潮”。撤县设市这股热潮就像一口“不断升温的高压锅”，汹涌而来。

热潮背后的催化剂

如今，打开很多县级政府的官方网站，都可以看到这样一个关键词：撤县设市。这四个字饱含了县城人民对“市民梦”的渴望。

一些地方之所以热衷于撤县设市，自然有其好处。从县到市，不仅仅是一个名字的变化，更会带来经济、社会等多方面的影响和变化。无论是上级政府给予的经济发展角色定位、还是转移支付、专项扶持资金、包括招商引资形象，都千差万别。

行政区“撤县设市”或“县改区”有利于精简机构，合理配置地区经济、社会资源，提升核心区规划建设和整体管理水平。市的影响、声誉要比县高，有利于提高居民的自豪感，也有利于招商引资、吸引人才。此外，市比县的行政管理范围更宽，行政管理权限更大，如果升格成地级市，还可以在“代管”附近的县和县级市时，得到更多的实际利益。相对于县来说，改市之后更容易争取到更多的项目、资金和政策以及可观的城市建设费用。

当然，在这些看得见的好处背后，还有领导更容易受到重视和提拔、当地公务员可以获得高一等级的行政级别和工资补贴等更多的基于权力自肥的“行政功利”，同样也在催化撤县设市的热潮。

无论是独立设置的市，还是城市下辖的区，本质上都是指区域载体功能较为完善、已经城市化的地方。撤县设区、撤县设市、撤镇设市，如果仅仅是拼凑，仅仅是为了“行政功利”，就会将“市”从城市属性中游离出去，丧失应有的基本意义。

一股脑地撤县设区，也与国家加大中小城镇建设、提升城镇化质量的要求背道而驰。因此，面对新一轮的撤县设市冲动，务必做到具体情况具体对待，保持应有的清醒和谨慎。

撤市设县给农业带来了什么？

县与市的最大区别就在于“农业”这个功能定位上。全国农业人口主要集中在县域，县以农业为主，定位重点在农业，目标是促进农业生产，市则以工商业或者服务业等非农产业为主。其次，县涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主。再者，上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，县只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域。

“县改市是社会发展的必然阶段，否则我们的人口就会向大城市无限集中，就会导致一些城市房价上涨等问题，大城市已经饱和，小城市还没发展起来，这是一种断裂，因为所有大城市都是小城市发展而来。”华东师范大学资源与环境科学院城市与区域经济系、中国现代城市研究中心教授林拓说到。

中国当前的农业生产目标已经从解决吃饭问题转向追求经济效益，而从事农业能不能带来较高的效益、农民愿不愿意从事农业生产、资金愿不愿意往农业领域投入，并不取决于政府部门重视还是不重视，而是取决于有没有市场需求，有多大的市场需求。为什么最富裕的农业区都是在大城市周边的郊区，为什么蔬菜烂在地里都是出现在交通不便的偏远地区，就是这个距离半径能否解决市场需求的问题。

撤县设市以后，城市发展起来，实际上是为农业解决了市场需求不足、农产品卖不出去的问题。同时，县改市能够更好地将农业从业人员聚集在当地，吸收高技术的农业从业人员、高新农业技术公司等进驻，从而解决当地农业从业者稀缺的难题，为发展当地现代农业提供了难得机遇。

但是，由于撤县设市以后，行政职能对农业的重视程度降低，定位重点也将从农业转向社会经济管理。许多人担心，县改市农业功能弱了，会不会妨碍农业，给农业带来负面影响？

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示，如果配套的法律法规能够有效跟进，避免城市盲目占用耕地，撤县设市反而会带给农业提质增效的机会。比如，县改市后，不能自行盲目地增加城市建设区的面积，不能随意地去调整城市规划，不能突破国家有关耕地保护的法律法规。如果这些方面的要求能够得到遵守，应该问题不大。一个地方城市发达，农业也容易发达。高水平的城市也容易有高水平的农业。这本来就是相辅相成的。如果做不好，会出现问题。但是做好的可能性更大。关键是要有好的规章制度，好的体制。

警惕撤县设市后的“土地财政”阴谋

南京大学法学院教授肖泽晟认为，地方政府追求土地财政最大化的冲动是撤县设区的重要原因。

一般热衷于撤县设区的地方都是城市规模比较大、经济发展水平比较高的较大的辖区市，且现有城市土地资源不足以支撑城市的进一步扩张，因而有将所辖地距离较近的县改为区的强烈冲动。县改为区后，广阔的农村土地会纳入城市规划区范围，集体经济组织所有的土地事实上将逐步变为国有土地，土地财政收入也会有很大提高。

当前，在我国的城市发展过程中，一些地方，把水源好、肥沃的土地用于城市建设，导致良田锐减。由于国家要求严格执行占用耕地补偿制度，弄虚作假也时有发生，田地的征收、耕地补充等环节，都暴露出了一系列的问题。

以江西省余江县为例，据《新法制报》2013年报道，余江县以“建设优质高中校园”为名征用525亩良田，但之后却被用于房地产开发。按照国务院在2004年下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》，各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。余江县补充的耕地在余江县平定乡前山村上俞村小组，但这片“补充耕地”实则是一片红土地，只能种种花生，其质量也无法与原水田相比。

如今，一些县动辄就是“举全县之力”撤县设市，政府目光所及之处，仍是农民的土地变现的“钱景”。不仅没有心思发展现代农业、新型产业、社会服务业等，甚至连基本的城乡公共服务也缺乏热情。这样“举全县之力”、“撤县设市”的做法，依旧是一种以追求GDP为目的的政绩工程，与以人为本的新型城镇化相去甚远。

“撤县设市”之后带来的“土地财政”阴谋，尚需相关政府部门的警惕。