支付监管：应从“靠人管”变为“靠技术管”

陈振华

行业出现问题，监管就要纠偏

随着第三方支付不断加快开疆拓土的速度，针对支付机构的监管制度和技术也在不断更新完善。

2017年3月，网联平台上线;4月，支付机构备付金逐步实现集中存管;5月，央行成立金融科技（FinTech）委员会，强化监管科技（RegTech）应用实践;7月，“反洗钱”新规将实施，非银行支付机构等首次被纳入责任主体范围，大额现金交易的人民币报告标准也由20万元调整为5万元。

在此背景下，新规会对支付行业产生怎样的影响？监管未来会有哪些新动向？

就以上热点问题，中央财经大学法学院教授、金融法研究所所长黄震接受了《瞭望东方周刊》的专访。

中国的“试点”相当于“监管沙盒”

《瞭望东方周刊》：对支付行业乃至互聯网金融的监管，一直存在一种声音认为，管太松容易乱、管太紧又发展不起来，这当中的平衡，你认为该如何把握？

黄震：当行业出现问题，监管就要纠偏。

2016年7月1日开始实施的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，清晰界定了支付机构的定位，坚持小额便民、服务于电子商务的原则。

第三方支付其实应该做小额支付业务，而不是大额的理财通道的支付。这是一个初衷，要让它回到这个初衷上去。同时，也要考虑到生态的协调，第三方支付和银行的支付要平衡发展，都应回到初衷、回到不同模式的本意上去。

《瞭望东方周刊》：国外对金融创新的监管，包括英国、新加坡、日本等国家相继推出了所谓的“监管沙盒机制”，一时成为热门。你认为中国的互联网金融监管能否也能借鉴其经验？

黄震：“监管沙盒”是英国人提出的，就是监管机构在可控的范围内测试金融新产品、新服务，让他们试错和纠错，达到既保护消费者、又鼓励金融创新的目的。

其实我们国家所谓的“试点”，在某种程度上，跟监管沙盒的想法是不谋而合的。比如先从第三方支付做一些试点，作为一个科技领域进入，然后逐渐规范地发展，发放牌照，纳入监管，然后再逐渐放开，这就是一个试点不断推广的过程。

早在2013年，我国对互联网金融监管就提出了“软法管理”、“柔性监管”等思路，只不过我们没有把它叫“监管沙盒”，实际上都大同小异。

《瞭望东方周刊》：我们观察到，因为第三方支付的迅速发展，在其基础上也衍生了非常多的新型的金融服务，如何在让金融更好地服务用户的同时，降低金融混业的风险？

黄震：针对第三方支付而言，在其庞大的账户基础上可以提供的服务是极其广泛的，包括余额宝、微粒贷等，都是典型的互联网金融创新。这必然产生跨界和混业的趋势。

我认为，对于跨界混业的监管，不是继续维系分业监管，那么监管是无法覆盖新业务的，而应该采用新的技术，从机构监管转变到功能监管和行为监管，从过去靠人管转变为用技术来管，通过信息技术和人工智能的技术及时监测到及时进行预警，甚至是处置。

应避免牌照的价钱越炒越高

《瞭望东方周刊》：央行副行长范一飞曾公开表示，支付市场参与者众多，供大于求的情况比较严重。2017年5月，6家支付机构因合并而被注销支付牌照。你怎么看待支付牌照在监管中发挥的作用？

黄震：支付牌照是国家监管之后设置的行业门槛，也是一种审批行为。中国从2011年开始发放支付牌照，当时区分了预付卡发行与受理、互联网支付、移动电话支付等不同类型进行发放。

目前，中国现在已经有255张支付牌照，从数量上说，的确不少了，但是真正发挥应有的价值的还不到一半，甚至不到三分之一。

实际上，对于牌照的各种类型，考虑他们的应用场景、支付特征，进行细分化的监管，是今后可以进一步探讨的。

《瞭望东方周刊》：也有消息称，央行在近期对支付牌照的审批发放会放缓甚至停止，你认为这会对支付行业造成怎样的影响？

黄震：有很多牌照持有方是待价而沽，因为一旦成为稀缺品就有升值的空间了，一张牌照动辄几亿元。尽管牌照不能买卖，但也可以通过股权转让的方式获得牌照的权益。

在牌照管理方面，我觉得牌照还是要继续有进有出。做得好的可以继续做，做得不好的应该退出，现在也出现了撤销第三方支付牌照的案例。比如几年没有实际使用，那么这个牌照就没有价值了，就应该撤销。

没有达到条件的牌照应该撤销，然后再授予新的机构，这样才可以避免牌照倒卖、越炒越高的情况。

备付金收益应归谁还需探讨

《瞭望东方周刊》：从2017年4月17日起，支付机构备付金集中存管正式实施，今后对集中存管的备付金，银行将不再记付利息。有数据显示：目前中国支付机构的备付金总量在4600亿元。而通过备付金吃利息，也一度占到了支付机构总体利润的11%。在你看来，备付金的处置会否对行业产生新的影响？

黄震：从行业角度看，支付机构的利润大头来自佣金，服务于交易支付的手续费。靠备付金吃息，的确有公司这么做，但并不是每家公司的这类收益都很高。

的确，备付金问题有待于明确和规范。因为备付金从本质意义上来说属于第三方支付使用人的，不是属于第三方支付的平台提供方，所以这个利息收益，从民法学说来说，是应该属于原物所有人的。

对于整个第三方支付行业来说，把备付金的收益权以及所有权明确下来，是有探索空间的，同时也非常有意义。如果说存在银行利息就归银行，是不妥当的。

《瞭望东方周刊》：从整个第三方支付兑现途径来看，存在“支付+营销”、“支付+金融”等不同模式，你觉得哪一种模式更有发展前途？

黄震：第三方支付产生更大的商业价值，在于在支付之上产生了大数据，继而能“+”营销、风控、征信、资金匹配、金融等等。我觉得他们的应用范围会比较多，不仅仅是局限在营销或是金融。

目前看来，因为支付本身有金融属性，所以就近发展，把“大数据+金融服务”作为最便利的突破口，特别是通过“支付+数据+风控”，或者“支付+数据+征信”，能产生很多新的金融服务。

支付系統将会逐渐多元化

《瞭望东方周刊》：行业内的另一只靴子“网联平台”也在2017年3月底落地了。今后，第三方支付不再被允许与银行直连，清算业务会由网联平台统一完成。你如何看待“网联平台”的前景？

黄震：网联平台作为一个新的机构，会有一个试错、容错和纠错的过程，需要在制度设计上进一步完善，比如采取怎么的技术规则、技术标准等等问题，也需要适应新的技术潮流;而有关的政策法律可能还会不断地调整。

实际上，中国的支付系统可能会逐渐多元化。现在不仅有银联，还有网联，加上原来证监会系统的证联，也正在进行支付结算。

这就是现状：旧的平台可能会继续存在，新的平台又不断出现。如何统筹这些基础金融设施，也是需要解决的问题。

《瞭望东方周刊》：在你看来，网联平台需要发挥预期作用，最关键的是什么？

黄震：现在最关键的实际上就是监管平衡的问题。

一是要尊重用户的选择。因为互联网上的思维就是用户为中心，必须以服务好用户作为基础，所有的政策以这个底层结构进行设计;二是要尊重市场的选择和规律。怎样低成本、高效益地搭建这个体系？如果说这个网联平台的成本明显增高，带来的收益又降低，可能就不符合市场规律;三是要跟上技术进步的节奏。现在技术迭代越来越快了，一旦建立一套金融基础设施，就可能会形成路径依赖，无法吸收新技术，这是需要避免的。

《瞭望东方周刊》：你提到新技术，2017年5月，央行成立金融科技（FinTech）委员会。在你看来，金融科技（FinTech）在支付行业占据怎样的位置？

黄震：在市场和监管不断动态发展过程当中，其实底层驱动力是金融科技的力量。我们现在很多人看到是市场和监管在博弈，但是实际上都是根源于底层技术，如何适应科技进步、创新驱动进行市场的创新和监管的创新，才是目前的本质问题。

而科技创新是没有止境的，现在移动支付成熟了，但基于生物体征的支付很快也会来。脸部识别、指纹识别、虹膜验证等等，我们的市场和监管系统如何跟进？

监管科技（RegTech）已经成为一个全球性的新趋势了，监管规则必须与时俱进。