水危机

李宏瑞

腐败现象泛滥

由腐败现象导致的水资源管理失败是最悲哀的。“透明国际”（Transparency International）是一个监察腐败现象的国际组织，它多次发现水利开发行业是最易腐败的经济部门之一。一个传播较为广泛的案例，涉及非洲莱索托高地发展机构的前首席执行官玛索发·索尔（Mashupha Sole），他在2002年被发现从工程和建筑公司受贿超过600万美元。直到索尔被判处18年有期徒刑前，他还在管理一项价值80亿美元的水利项目，该项目涉及5座大坝的修建、多座水库和多条输水运河、水电站以及非洲南部地区农业发展工程。这宗案件的调查是史无前例的，该调查揭示了水资源行业错综复杂、互相交织的腐败网，牵涉12家重要跨国公司。

由克里斯滕·刘易斯（Kristen Lewis）和罗伯特·本顿（Roberto Benton）编写、“透明国际”组织发布的《2008年全球腐败报告》（Global Corruption Report 2008），很好地阐述了腐败的影响。他们在报告中提到：“从高价项目中谋取私人利益对官员的诱惑非常巨大，导致他们放弃寻求其他更好的解决方法，如节约用水。特别是腐败的决策制定者更偏爱一些能将赃款集中的项目，与赃款广泛分散的小项目相比，从这些项目获得的赃款更容易被他们及其亲信使用。”

批评者认为节水措施本应该满足未来12～15年的用水需求，因而如果不能解决日益增加的供水需求问题就该推迟进行，这是对莱索托高地水工程项目最大的批评之一。然而，这个项目却从奥兰治河[又称橘河（Senqu River）]抽取了平均流量的40%，将通过其数百千米的管道和运河输送至南非的豪登省（Gauteng Province）。

水资源行业的行贿方式五花八门，很多方式远比直接行贿狡猾。丹·麦库尔（Dan Mclool）在其《河流共和国》（River Republic）一书中分析了20世纪美国的水资源开发项目中政治操作所扮演的角色，书中阐述道：“工程兵团和国会很快意识到某些由美国纳税人的税费支付的兵团项目会对议员的下一届参选贡献大量的选票。水资源项目将帮助议员们一而再再而三地当选。工程项目成为一种在国会大厅里进行交易来获取支持和选票的政治货币。简而言之，这就是为什么我们拥有如此之多的大坝、堤坝、渠道和水道。这些项目有时是国家利益的一部分，偶尔会符合良好的经济原则，但很少会以环境友好的方式构建，而且有时就是在浪费金钱。”

这种现象在印度被称为“选票政治”。正如该国一位水资源研究员和活动家乔伊（Joko Joy）所言：“水資源是一个投票机器，所有的政党和政治家都将水资源和免费或便宜的水电供应作为其民粹主义的承诺，以此赢取选票。这对水资源行业造成了严重的破坏，导致地下水过分开采，并造成在扩大超额地表水项目上的失败。”

水资源管理，人人有责

美国第三任总统、标志脱离英国统治的美国《独立宣言》（Declaration of Independence）的主要作者托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）的故居是本书作者所居住的弗吉尼亚州夏洛茨维尔的标志之一。杰斐逊美丽的故居蒙蒂塞洛庄园坐落在可以俯瞰整座城市和弗吉尼亚大学的小山顶，该庄园由杰斐逊总统亲自设计和建立。杰斐逊总统是普通公民的权利和角色的雄辩代言人，他坚信公民在塑造政府的过程中发挥着绝对重要的作用。他同样也清楚认识到，如果公民想要有效地掌握自己的命运，他们必须充分地享有和行使自己的知情权。他指出：“消息灵通的公民是公共意愿唯一且真正的智囊团。”

水资源管理系统的理念是，如果实施良好，就能为市民和私营企业提供相当大的希望和机会，帮助他们更直接地参与到水资源管理中。并非只是旁观政府作为水资源的唯一仲裁者，水资源管理方法应该扩大水资源分配、管理和水量平衡中涉及的职责和工作。但是，明白以下这一点非常重要，就是政府结构和作用很可能需要针对地方区域水源甚至私人水源进行适当的定制和调整。政府在水资源分配和管理中的主要角色无法替代，或者说几乎找不到有利或理想的替代者，意识到这一点也非常重要。反之，水资源管理中的新成员就该寻求能强化政府职能的方法。

追求有效的水资源管理实质上是寻求在政府实体、私营成分和民间团体层面上官方机构、领导阶层和资源之间的平衡。私营成分包括各类私营企业和公司，这类企业的耗水量必然很大，例如能源产业、采矿业、制造业和农业等。民间团体指的是与水资源相关的个体或组织，从地方流域的积极分子到自给自足的农民，再到代表环境和社会利益方面的非政府组织都涵盖在内。

实施良好的水资源管理要求吸引公共和私人利益集团的投资，同时还要平衡他们之间的影响。当然这并不意味着各个组织都必须深入参与到每个实例中。例如在印度和其他一些国家，他们在水务管理中很大程度上考虑了民营企业受到的影响。最好的平衡应该是在适应各地文化、法律和经济条件下达到的平衡。

足够和稳定的资金保障

首先，为政府有效管理水资源提供经济支持非常重要。良好地管理我们使用的水资源会有很多花销，我们都需要支付这些必要的服务。收取公共税款的方法有很多，但值得强调的是，任何一种融资策略都必须能经受住经济衰退和政治管理变革的考验。

美国佛罗里达州的例子就是一个警戒。该州5个水资源管理区长期以来一直被奉为运转良好的政府机构之一。通过征收房地产税，该州有相对稳定的财政支持，即使在经济实现强劲增长的情况下，该州的水资源管理区在流域保护、环境修复、水资源保护、气候和水资源监控以及水源地生态健康保护上依然处于领先地位，得到广泛的认可。然而，在2011年新一任州长当选后，为了在艰难的经济衰退下减轻该州居民的税务负担，他要求大幅削减水资源管理区的预算，最终导致水资源数据收集、研究和执行其他方面任务的能力大幅下滑。虽然没有任何一个公共机构能免受预算削减的影响，但这样的预算调整一般都会得到普通民众的支持。在这种情况下，留意杰斐逊总统的主张显得非常重要，因为他提倡不断地教导和知会我们的民众同胞们，让他们认识到执行预算削减将给他们带来的损失。正如杰斐逊总统所言，教育会使民众最有效地参与到管治中。

制定长期规划

良好的水资源管理中另一个非常重要的方面是制定长期规划。很多水利机构或管理组织在水资源管理中已经采取了以50年为周期的规划方案，它为通过气候展望来预测未来需水量及可用水量的潜在变化提供了重要的切入点，也可为满足接下来几十年用水需求而制定相关措施和完备的水利设施规划，并为规划相关预算提供机会。长远的规划水平可以使所需的基础设施的支出或其他大型支出更加平缓，而不是为了支付这些投资而突然调高水价。制定长期的计划有着重要的意义，但定期重新审视这些规划，及时根据预测到的变化调整规划内容也非常重要。很多水利规划机构和组织以一个固定的年限间隔来调整他们为期50年的水资源规划，例如每五年为一个间隔。

寻求更好的协调方法

没有万无一失的方法能确保公民个人和庞大而复杂的政府系统里的部门能充分沟通和协调他们的计划，也没有任何部委、机构和单位有完美的组织结构来保障所有的重要参与者一直可以在正确的时间一起商讨正确的话题，或有效地付诸行动。但是，全球范围内的案例研究告诉我们，在流域和含水层层面上组织与水相关的对话是一个具有极大帮助作用的枢纽，它帮助将讨论和行动的内容集中协调到与特定水源相关的水资源问题之上。各地涌现出无数个包括功能完善的流域委员会、含水层管理区和关注单一水源的河流流域组织在内的案例。这些河流流域组织由行政当局设立，或由相关的当地民众组成。如果忽略来源，这些基于水资源的组织的重要特征是它们都是围绕一个特定水源的相关问题而成立的。

首要问题是界定在何种尺度下协调行动和决定最有效。难以想象在一个类似科罗拉多河或雅鲁藏布江的大尺度流域下制定未来的水资源规划将面临怎样的挑战！在一般情况下，对话规模应尽可能地小，但又必须有足够的规模来解决手头的问题。例如，由地方社区任命一组社区成员带领大家共同商讨问题，解决小流域尺度下上千公顷土地的供水问题，这样可能会行之有效。而在地球的另一端，就欧洲东南部黑海的污染问题，17个国家一起商讨，以期就解决该问题达成必要的国际协议。在某些时候，建立一个包括多个规划小组在内的嵌套系统非常有帮助，其中一部分小組重点集中在子流域内的问题，另一部分则负责整体协调和全流域尺度下的规划。

解决水问题的尺度选择必须总是建立在有待解决的疑问和难题的基础上，其中部分难题可能只需通过请邻居喝杯茶即可解决，但其他一些难题则只能通过主要经济体、利益集团或政府的高层代表来解决。所有成功和持久的水资源协商的共同点是贯穿整个过程中的尊重、信任和归属感。彼此互相了解对方的需求可以更好地促进水资源共享和管理工作，而这只能通过大家相互交流、相互借鉴才能实现。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com