上海社会信用立法“破冰”带来的思考与启示

阮传胜

信用监管、联动奖惩已经在上海多个领域生根发芽。作为上海市人大常委会年度“预转正”立法项，《上海市社会信用条例（草案）》有望于2017年上半年出台，对信用信息的分类、采集、共享和分级管理进行规制，或将成为我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方行政法规。这也是上海市为国家层面“社会信用”法治化建設的探索。

上海社会信用制度建设的探索

1932年，中华征信所成立，这是中国第一家民族征信机构，由此上海也成为中国最早开始信用征信探索的地区。2003年至今，上海市关于“社会信用”的制度建设一直在进行中。2012年，市委、市政府印发《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》（以下简称《意见》），明确了社会信用建设的指导思想、推进原则、发展目标、主要任务和保障措施。《意见》对行政管理部门、行业组织、市场主体信用信息记录管理制度提出了指导意见，要求各行政管理部门要在履职过程中，建立健全信用信息记录与归档制度，确保信用信息记录的规范性、准确性、完整性与及时性，加强各自信息系统建设。其后，上海市政府还印发了《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》， 在五个方面提出了47项具体举措，并聚焦建设市场等12个重点领域的信用建设。

涉及社会信用建设的地方性法规有《上海市促进电子商务发展规定》（2008），《上海市推进国际金融中心建设条例》（2009），《中国（上海）自由贸易试验区条例》（2014）等，政府规章有《上海市个人信用征信管理试行办法》（2003）、《上海市企业信用征信管理试行办法》（2005），市政府规范性文件有《上海市企业失信信息查询与使用办法》（2013）、《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》（2014）、《上海市人民政府贯彻〈国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见〉的实施意见》（2014）等。

通过多年的努力，围绕信用信息记录、共享、披露、应用、信用奖惩以及征信活动等方面，上海已形成了一批制度性安排。

地方立法仍需依托国家层面法治建设

地方性立法无法脱离国家法治建设的整体背景。地方性立法可以为国家的整体建设积累经验，但却无法脱离国家层面法治建设的大背景。目前，上海与国家层面在推进社会信用体系法治化建设方面存在的难点问题主要有以下三个方面：

首先，国家宏观层面的法律缺失会制约着地方性立法。

目前尚无一部全国性的信用法律法规，对信用信息的归集和管理等进行明确规定。尽管我国在《民法总则》《合同法》和《反不正当竞争法》等法律法规中规定了诚实信用的法律原则，在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚，但由于缺少与信用制度直接相关的立法，实际操作中一般的按照部门规章来运行。立法层次还不够高，很多不诚信行为如何认证没有明确的法律法规规定，极大地制约了征信活动的开展。上海等地区的地方性立法尽管说可以为国家层面的法制建设作出探索，但地方性立法限于层级，不可能涉及那些本应属于国家层面的立法内容。

其次，国家层面的信用信息标准与平台建设的严重滞后，也会制约着上海的社会信用建设。

由于国家尚未制定统一的信用信息采集、归集和分类管理标准，由各地区、各部门先行建设信用平台和出台相关标准，导致各地区、各行业的信用信息采集和信用平台建设标准各不相同。这也给地区间、行业间信用信息共享以及国家信用平台归集地方信用信息带来很大困难。目前，在信用平台建设上，信息的采集、整理、储存等方面，行业分割、区域分割十分严重。既有平台滞后带来的“不足”问题，也有部门利益导致的“不愿”问题，还有法规欠缺、边界模糊导致的“不清”问题。现存的核心问题是完整统一的社会服务需求和数据分散、行业垄断和地方割据的供给格局之间的矛盾。需要指出的是，上海目前在信息平台建设上也依然存在这个问题。国家层面的信用信息标准与平台建设的严重滞后，也会制约着上海的社会信用建设的制度化程度。

最后，操作层面的制度安排缺失与服务市场发展缓慢。

2014年国务院制定《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》大力推动社会信用体系建设。落实《规划纲要》需要一系列具体制度的安排。然而，目前包括上海在内的我国社会信用体系建设中还存在诸多操作层面具体制度缺失的问题，这必然会影响各级社会信用建设。同时，上海与全国其他地区一样，信用服务市场和机构发展缓慢，主要表现为：信用服务机构结构失衡，政府相关征信机构势力强大，商业征信机构发展落后；信用服务产品单一，数量较少，且主要是一些低端产品，信用产品的认可度和信用度也比较低，认可度不高。据报道，《上海市社会信用条例（草案）》对此给予了关注，希望借此可以在国家层面探索出有效的制度安排并逐步培育出信用服务市场出来。

几点思考与建议

其一，逐步推进国家层面的社会信用法治化建设。

社会信用法律制度包括两大部分，即信用管理的核心法律法规和影响信用管理的外围法律制度。可以逐步推进立法进程，在地方性立法的基础上，国家层面加快推进信用立法工作。

但需要提出的是，要注意社会信用法制建设的渐进性。目前我国社会信用法律制度的建设处于起步期，社会信用法律制度的建立、健全与完善是一个相对漫长的过程，不能急躁冒进。在正式的法规颁布之前，可先用行政性法规或指导性意见等过渡性条文给予规定和指导，以解决信用法律的现实迫切需要问题。

同时，社会信用建设固然重要，但一个“凡事皆信用”的体系同样违背基本法理。法治化进程中，征信系统不是一个“筐”，必须对征信系统采集的内容和范围进行严格规范，明确哪些信息可以纳入、哪些不可纳入。不问性质属性而将一切信息收录，既在一定程度上剥夺了公民的权利，侵犯了隐私权，更会降低了社会征信系统所应有的公信力。

其二，逐步建立信用信息共享制度，有效消除信用信息“壁垒”现象。

健全国家信用信息共享系统，是目前有效推进我国社会信用体系建设的关键。首先是需要打破目前各系统和部门信用信息的分割、分散、封闭格局。

具体包括：建议组建全国性的信用信息征集机构，专门负責征集、保存社会成员和组织的信用信息；明确规定公安、法院、工商、税务等相关政府部门所辖信用信息向社会公开，发挥银行、保险、社区等社会组织机构的作用，及时提供所辖成员真实的信用记录；同时，在征信平台的建设上，应该尽快实现四大系统信息平台的对接与整合，即金融系统的个人和企业信贷的信用信息平台，工商管理的个人和企业纳税、合同履约、产品质量、行政处罚等信用信息平台，公安系统的个人与企业的法律惩罚信用信息平台，保险、电信、水电、房租等系统的缴费信用信息平台。

其三，立法推进社会信用服务市场的发展，推动信用产业多元化发展。

社会信用是市场经济高效运行的润滑剂，既有市场属性，又有公共产品属性。因此，必须要发挥好政府和市场的双重作用：一是强化扶持政策。把信用服务产业纳入国家重点扶持的产业目录；建立开放公共信用信息的资格审查制度，依托公共信用信息平台，向符合开放条件、信誉良好的信用服务机构开通公共信用信息获取渠道。二是优化产业结构。支持信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务业发展，形成信用产业集聚效益。三是政府要带头把信用信息应用嵌入行政管理和公共服务各领域，并向市场和社会购买信用服务。

其四，立法不能代替政府在社会信用体系建设中的核心地位。

社会信用体系的培育是一项耗时很长、内容涉及面广泛的系统工程。很难设想，如果没有政府的协调、监管和服务，这些不同部门之间的关系可以得到很好的理顺，这些错综复杂的问题可以获得有效的解决。政府的有效协调、监管和服务，有利于营造良好的社会信用环境。徒法不足以自行。立法不能代替政府在社会信用体系建设中的核心地位。建议《上海市社会信用条例》在制定中，对此充分加以考量与关注。

链接：“失信”的后果，你了解吗

失信让日常生活寸步难行

钱先生的浦发信用卡账户严重逾期长达455天，经过长期催款仍拖欠未还。由法院介入走诉讼流程后，钱先生仍拒不履行还款义务，经法院强制执行无果，将钱先生信息上传至“失信名单”。不久后，钱先生便主动联系银行沟通还款问题，并讲述了成为“失信”人群一员后的尴尬生活。原来，钱先生对于法院的执行一直抱着侥幸心理，认为自己欠款1万余元金额不大，不会引起法院的重视。而当钱先生出行时，发现无法实名购买高铁火车票、银行借记卡被司法冻结无法取款，甚至自己的养老金账户也被冻结，顿时感到了“事态严重”，生活几乎寸步难行。钱先生迫于生活的种种不便，不久后便主动联系银行全额归还欠款。

政府公信力受损，县长被限制消费

日前，江西省奉新县人民政府因违反财产报告制度，拒不履行生效判决，被宜春市中院纳入失信被执行人名单。2017年4月1日，奉新县政府对此作出回应称：将尊重法院裁决，严格按法律履行义务，配合法院做好相关工作。

有媒体梳理发现，全国至少有20个县级以上政府上了失信“黑名单”。律师指出，县政府被纳入失信黑名单，政府的公信力就会遭受质疑，对其以后招商引资等方面会有负面影响。此外，根据最高法对“老赖”的相关限制条款，被执行人是单位的，县政府的法定代表人也就是县长，办公出行是不允许选择飞机、列车软卧等高消费行为的。

不履行年报义务，险失党组织委员候选人资格

2016年年底，彭州市天彭镇街道党工委按照彭州市委开展村（社区）党组织换届工作总体部署，研究确定了244名党组织委员候选人考察对象，王先生就在其中。为了解掌握相关人选是否存在涉税涉法及不诚信经营等情况，防止“带病提名”，天彭镇街道党工委将候选人名单提供给彭州市市场和质量监管局征求意见。查询发现王先生任法定代表人的彭州市某家庭农场（个人独资企业）已于2015年7月14日被列入经营异常名录。天彭镇街道党工委由此决定取消王先生的党组织委员候选人资格。目前，王先生补报了年报，其公司已被移出经营异常名录。