公益诉讼是新的战略增长点

刘哲

公益诉讼是时代的召唤

早在20世纪90年代，检察机关在履行国家公诉职能的同时，就开始了一系列公益诉讼的探索。2003年四川阆中市检察院诉群发骨粉厂停止侵害环境案中，检察院即依法对该厂提起环境公益诉讼，并获得了胜诉的结果。2011年云南省昆明三农农牧有限公司等将养殖废水渗入地下水系统，在昆明市人民检察院支持下，昆明市环保局作为原告提起民事诉讼，昆明市中级人民法院判决原告胜诉。2012年8月，修订后的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”为检察机关参与公益诉讼提出了基础的法律依据。2014年10月，十八届四中全会明确将探索检察机关提起公益诉讼制度纳入决议之中，随后由全国人大授权开始改革试点。公益诉讼的探索之路虽然筚路蓝缕，但是确实越来越有希望。这是人民的期待，也是时代的召唤。

公益诉讼权演化史

公诉权与公益诉讼权原出一门。早在罗马法时期，诉讼只是简单的划分为公益和私益两种诉讼形式，与私益诉讼不同的是，公益诉讼维护的是社会公共利益，只要法律没有特别规定，具有市民资格的人均可提起诉讼。

彼德罗·彭梵德指出：凡具有市民资格的人均有权提起民事诉讼——即为维护公共利益而设置的罚金诉讼。提起这种诉讼，具有优先权的是受到非法行为侵害的人和被公认适宜起诉的人。（彼德罗：《罗马法教科书》）这个适宜起诉的人当时并没有设立固定的职位，因此普遍仍由私人自发提起，直到两千年之后罗马法复兴才有了根本的变化。

在君主制后期的欧洲各国才出现了国王的私人法律代理人，在法国叫检察官，在英国叫总检察长或副总检察长，以便在封建制向王权国家过渡的过程中通过法治手段从领主和教会手中夺取司法权，并进而在资产阶级革命和启蒙运动之中演化为公共利益的代表，从而实现从地方到中央、从神权向王权、再从王权到公权的逐渐转型。

法国大革命成为现代检察制度诞生的标志，检察官不仅成为指控犯罪的公共代理人，也逐渐成为公众民事利益的代言人。在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通过提起民事诉讼的方式，对其予以保护。检察官在公益诉讼的法律地位至此被确定下来，并为后续法国民事诉讼法所确认。

英国公益诉讼权集中在检察长手中。而真正将公益诉讼发扬光大的是美国，20世纪50年代世界八大公害事件之一的洛杉矶光化学烟雾事件以及多诺拉烟雾事件发生以后，震惊美国，生存的危机感使美国民众发起了声势浩大的环境运动，要求政府加强环境保护力度。联邦政府先后制定了《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《噪音管制法》《有毒物品控制法》《固体废弃物防治法》。这些法律赋予了检察机关依法提起公益訴讼的权利。

从美国司法部的机构设置可以看到，除了负责刑事指控和调查的部门以外，还设有反托拉斯局、环境与自然资源局等。其中反托拉斯局由罗斯福总统于1933年设立，任务就是促进与维护美国经济的竞争，比较有名的案件是20世纪80年代拆分AT&T的案件以及20世纪90年代拆分微软的案件。环境与自然资源局的目标就是综合运用刑事和民事诉讼手段维护公共资源和环境。1989年，美国检察机关起诉埃克森美孚石油公司污染环境案，导致该公司被处罚款35亿美元；1999年，美国电力公司因没有按照美国《洁净空气法》要求安装污染控制设备，导致形成酸雨，被美国检察机关起诉后，最终同意接受46亿美元的巨额罚金。

国家公诉+公益诉讼：公诉权再定义

纵观公诉权的发展历程，经历了发动权由民间到官方、行使方式由分散到集中、内涵由窄向宽的过程，这是与社会发展制度相互适应的。

从罗马法的古代共和到欧洲领主封建制，再到资产阶级兴起，是一个私人权利不断发酵、私有观念不断启蒙的过程，公权与私权不断分野，权利不断清晰明确，民事诉讼权行使的根据必须与案件具有直接利害关系，其他机关和个人不能涉足，只是将触及国家法律底线的犯罪划归公诉权领域。

但是由于工业社会的不断发展演进，尤其是后工业时代、信息化时代的到来，传统的刑事法体系已经不能完全保护公民利益，刑事立法进度无法跟上社会的演化发展速度。企业作为社会组织形态的重要一环对社会经济、生活环境的影响日益加大，有些直接涉及千百万人的切身利益，这些行为如果不及时加以规制，其危害已经一点也不亚于犯罪。

由于涉及面过宽，受害方很难形成集中统一的力量，而面对的大型企业都是有组织、有实力的庞然大物，个人提起公益诉讼犹如蚍蜉撼树，即使公益组织也缺少必要的法律手段和强大力量。比如，2015年，大连市环保志愿者协会诉中石油“7·16”事故污染环境案，从海洋与渔业部门调取相关数据就存在一定的困难。同年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉“腾格里沙漠污染”环境公益诉讼案，又碰到立案难。一方面是民间公益诉讼难，另一方面是行政执法不给力。在环境保护等民生领域虽然存在多重行政机关监管，但由于垄断性企业实力过于强大，而且国企与行政部门之间监管体系、利益纠葛盘根错节，环境污染的背后其实是理不顺的行政监管乱麻，不解决监管体制问题不可能解决根本的民生问题。面对这种种困局，以打击犯罪、维护国家利益为使命的检察机关，应该有所作为。

公诉权行使公益诉讼的优势

在美国司法部，无论是反托拉斯局还是环境与自然资源局都是综合运用刑事、民事手段维护国家法治。但是目前我国公益诉讼权只能由民事行政检察部门来行使，不利于检察资源的整合，有必要发挥专业化的优势，使流程业务分工型的检察职权配置模式向工作内容领域集中型的配置模式转变。

比如，现在未成年检察部门就是兼具捕诉监防民行一体化，很多专业化办案机构也开始实行捕诉监防职能整合，这有利于检察职能形成整体合力。事实上，无论是从全国人大常委会的授权来看，还是最高人民法院的实施办法来看，都没有限定公益诉讼职能行使的具体部门，不存在外部的法律障碍，目前的障碍主要是最高人民检察院下发的实施办法，明确限定由民事行政检察部门行使公益诉讼权。但是如果在特定领域成立专业化办案机构，整合公诉与民事行政检察职能，就可以解决这个问题。

事实上，将公诉职能与公益诉讼职能整合行使有三个方面的好处：

一是以传统优势拉动新型职能。公诉是检察的根和魂，是检察安身立命的根本，也是检察机关的看家本领，无论从引导侦查、审查证据、出庭指控，还是开展侦查监督和审判监督都积累了长期的经验，出庭是公诉人的家常便饭，其中的诉讼技巧早已融入血液之中，从诉讼经验和技巧上来讲对公益诉讼也是相通的。刑事案件中很多涉及行政机关的不作为问题，以及企业的违法问题，这些都是公益诉讼的线索，有些就直接可以提起刑事附带民事公益诉讼，有些原来是通过检察建议提出的，但是现在也可以单独提出行政或民事诉讼，这些公益诉讼由公诉人提出最为合适。

二是优化检察职能，在特定领域发挥拳头优势。专业化和一体化是检察工作发展的两个方向，其结合点就是在专业领域深耕检察职能。比如环境污染领域，无论是刑事案件还是民事案件，都要对环境领域的相关背景知识进行了解，这些人才和知识，应该集中在一个部门集中发挥专业化优势，在环境资源这个领域综合适用刑事、民事，甚至行政诉讼手段，集中兵力发挥检察效能。目前，美国司法部环境与自然资源局就是采用这种模式。同时，职能整合还有利于职能之间的相互配合，刑事和民事线索可以相互流轉，自行补充侦查职权和公益诉讼证据调取权相互补充，与侦查机关的合作将更加紧密，在打击犯罪和公益诉讼两个方面加强检警合作，在公益诉讼调查中发现职务犯罪线索的还可以及时向职务犯罪侦查机关移转，将督促行政履职与打击腐败结合起来。

反贪转隶之后，公益诉讼顺势突显战略价值

2015年7月1日，全国人大常委会正式授权在北京等十三个省级地区开展公益诉讼试点工作，为期两年。截至2016年10月底，各试点地区检察机关共发现公益案件线索3893件，办理公益诉讼诉前程序案件2167件，向人民法院提起公益诉讼60件。

反贪转隶之后，检察机关正寻找新的增长点，其中公益诉讼便具有重要的战略价值。首先，公益诉讼都是关系国计民生的重要领域，是亿万民众极为关注的事情，其关注度、其影响力，一点也不亚于反腐大业；其次，公益诉讼也是在优化或者净化社会运行环境和治理环境，是对政府部门不作为的督促，是对不良经济行为的纠正，也是广义的社会反腐，或者说社会净化；再次，公益诉讼具有突出的紧迫性，比如雾霾问题，已成为制约社会经济进一步向前发展的瓶颈，此患不除，国人对政府的治理能力难有信心；最后，公益诉讼是社会自我改良的重要动力。社会公益组织热心参与社会管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少证据调取能力，在这个过程中如果检察机关能够助推一把，这个正能量就可以发展为改善社会的强大动力。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com