农业“三项补贴”调整的大方向

文│郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院）

农业“三项补贴”调整的大方向

文│郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院）

2016年4月，财政部和农业部发出《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，决定将“种粮农民直接补贴”“农作物良种补贴”和“农资综合补贴”这三项补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

农业“三项补贴”是指从2004年开始实行的，对种粮农民直接补贴及之后陆续实行的农业生产资料综合补贴、农业物良种补贴，也就是农民都很熟悉的粮食直补、综合直补和良种补贴。

2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。一是将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。二是20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，按照全国统一调整完善政策的要求，支持粮食适度规模经营。

一、争议

农业“三项补贴”究竟该如何调整？这几年无论是学术界还是政策口，乃至基层官员，大家都认为应该改革了，只是不同领域的人认为改革的方向与内容差异比较大。而改革应该就共性的东西达成一致。农业“三项补贴”的改革都有哪些争议呢？

1.农业“三项补贴”该不该补给租地者。不种粮的有补贴，真正种粮的却拿不到。曾记得过去几年，每年的“两会”，总会有一些基层的代表向农业主管部门的领导发问：现在农村有些人出外打工，地交给别人种，结果真正种地者却拿不到农业补贴，而不种地在外打工者却拿到农业补贴。原因是我国的农业补贴是按承包者发放补贴的，执行的后果是农业补贴演变成一个变相的地租了。目前我国已有四分之一以上的土地流转了，也就是讲这5亿多的耕地，其实际的种植者却拿不到补贴款。真正种地的拿不到农业补贴，而不种地者却拿到补贴，说明农业补贴并没有真正地在补贴农业。

2.农业“三项补贴”该不该合并。另外一个议论是在农村调研时，基层官员们经常讲的，说农业补贴不应该直接发放给农民，因为不少农民拿着补贴用来买酒喝了，并没有真正用到农业生产中来。农业补贴应该集中起来由政府统一使用，可以解决农村许多公共品投入不足问题。另外，基层官员们抱怨农业补贴发放流程太长。

3.农业“三项补贴”之一的种粮效果已十分有限，就像炒菜用味精，放不放都中。据《人民日报》的报道，“良种补贴一年每亩20元，就像炒菜用味精，放不放都中。”现在农民出外打工收入不错，一天100多元。我们也曾做了不少的实地调查，看农业补贴是不是起到激励农民种植粮食的作用，结果发现其效果已变得十分有限。农民就那么点地，即使没有种粮直补，土地也会一直种植下去的。当然如果再回到原来交农业税的时代，种地要交很多钱，那农民真会放弃种粮的。补贴对农业来讲其实是一种补偿，因为我国城乡收入差距一直难以缩小，通过补贴可以增加农民的部分收入。

4.农业“三项补贴”的发放也存在调整不及时的问题，也就是说农业补贴发放有时固化了。记得在上课时讲到农业补贴问题，有些同学讲，他们老家的承包地早就改挖成鱼塘了，但“三项补贴”却还一直照领。农村有“民不举官不究”的传统，原来的农业经营方式变了，按道理讲不种粮食的种粮补贴就不应该发放了，但由于统计没有跟上，达不到原来政策真正设计的目的。

5.农民对“三项补贴”有很深的感情，不能轻言取消。一般农户不反对整合补贴“做大蛋糕”，但担心“被切蛋糕”；农业补贴在刚开始推出时，对中国的农民震动是很大的，甚至到现在，农民对这个政策也是极度热爱的，因为几千年来都是农民要交皇粮国税，现在不但不交了，还能从国家拿到补贴，这对农民的冲击还是蛮大的。这是一般人体会不到的。虽然数量不多，但对农民来讲其边际效益却是巨大的。因为过去都是农民往外交钱，现在是中央给发钱，是正的收入，正的边际效益。这也从另外一个角度说明，农业补贴的改革是牵一发而动全身的事。

6.农业“三项补贴”挤出两亿多亩耕地。这些年的粮食十几连增，与农业“三项补贴”究竟有没有关系，还需要进一步论证，但上次的土地普查居然多出二亿多亩耕地，应该不客气地讲是农业补贴逼出来的吧？我国一直把守住18亿亩红线作为很硬性的任务，没想到建了这么多的房子，搞了那么多的城镇化，征用了那么多的耕地，土地一普查，不但18亿亩耕地没少，还居然多出2亿多亩。这也是中国乡村的一个奇特逻辑：你如果按面积征收农业税，我就少报；如果你按面积发放补贴，我就实报或者甚至多报。

7.种粮大户该不该补。在我国的许多地方，农业“三项补贴”已成为农民收入的补偿，一些农民即使不种粮或者不种地也能得到补贴。而真正租地种粮的大户如专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，除却自家的承包地外，其他租的地拿不到补贴。该不该让种粮大户拿补贴？有些人认为他们对粮食贡献大就该多拿。也有些人认为他们本身就是农民中的能人富人，还多拿，更拉大了农民间的收入差距，让富者更富，穷则更穷，“垒大户”不好。

二、必须考虑的情况

所以农业“三项补贴”究竟如何改，个人觉得，主要还是应该根据国际通行的规律以及我国的国情来调整。WTO对农业补贴其实是有许多约束的，作为其会员，我们不能违反。而农业过去出现的不少情况，也必须有针对性地解决。农业补贴必须考虑到这些情况，比如：

1.农村地力出现问题。十几年来，我国农业出现的一个令人担忧的问题就是地力的下降。过去农民没有外出打工的机会时，一般自家养些牛、猪与鸡，杂草、秸秆与粮食就转化为肉蛋奶与有机肥了。但现在杂草用除草剂，秸秆一烧了之。种地靠化肥农机农药，这样下去，我国延续数千年的农牧结合的种植传统就丢掉了，这对土壤的破坏是相当大的。所以如何通过政策补贴的调整，引导农民去培肥地力十分重要。

秸秆焚烧对基层是一个相当大的考验，每年的收获季节也是他们最忙的季节，层层防控禁焚烧。目前采取的方法主要是堵，记得在山东淄博调研时，当地的农业局局长告诉我，他们已彻底解决了该问题，主要方法也不外乎补贴。目前作物秸秆的处理成本非常高，农民一把火烧了最简单。但如果每亩发放补贴，比如100多元，农民就会把这些秸秆收集起来，不会乱烧了。补贴是激励，比简单的惩罚更有效。

2.农资补贴带来的面源污染问题。我国农业另外一个比较大的争议就是农资的补贴。目前我国的亩均化肥农药施用量已高居全球前列，对土壤造成严重的面源污染，而且带来地下水质的变劣。甚至有些专家认为，目前我国的化肥施用量减少一半，也不会对农业产量造成影响。但一些农民却讲，目前的农产品，如果不用化肥根本就不长。高产只能靠化肥催。虽然农业部已提出以后化肥农药零增长，但对基层农户，如何来监管？

3.仅有补贴不够，如何提高综合服务才是大方向。农民在经营过程中，除了补贴，更应该对其提供综合服务。比如新型经营主体面临“融资难”“融资贵”问题。如何采取贷款贴息、现金直补、重大技术推广与服务补助等方式，也是非常必要的。

4.未来改革方向应该补收入，缩小收入差距。欧美国家主要采取收入补贴。以后的补贴应该向国际标准靠，向低收入者补。目前我国农村居民间的收入差距已非常大，以后应该通过收入补贴，降低农民间的收入差距。