促进陕西民间投资企稳回升的 突破方向及措施建议

民间投资是固定资产投资的重要组成部分，是推动我省追赶超越发展的重要支撑力量。当前我省民间投资发展活力不足，呈现逐年降低的发展态势，经济下行压力持续加大，因此，在放宽市场准入、优化投资环境等关键领域和薄弱环节上尽快取得成效，已经成为促进我省民间投资加快企稳回升的当务之急。

民间投资是固定资产投资保持较快增长、经济保持平稳运行的重要支撑力量，在保障民生、维护稳定、促进和谐等方面作用明显。当前，陕西民间投资下滑明显，增速由2011年的42.5%逐年降低，2015年为7.5%，2016年转为负增长，同比下降3.6%。投资结构不合理、市场作用发挥不充分是制约陕西民间投资发展的关键与薄弱环节。因此，以放宽市场准入促进投资结构优化，以改善投资环境营造公平竞争市场秩序，成为促进民间投资企稳回升的重要突破方向，对于推动陕西追赶超越发展至关重要。

陕西在放宽市场准入、优化投资

环境方面采取的主要政策举措

根据国务院出台的促进民间投资的政策措施，陕西先后出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》《关于认真贯彻落实鼓励和引导民间投资健康发展若干意见实施细则的通知》《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》《进一步促进民间投资健康发展的若干意见》等，积极按照“非禁即入、平等待遇”的原则，向民间投资开放国家法律法规未明确禁止准入的行业，加大投资、税费、土地、金融等支持政策，加强对民间投资的服务和指导，营造公平竞争的投资环境，对促进民间投资加快发展发挥重要作用。2011-2016年，陕西民间投资呈现出快速发展、结构优化、质量提升的良好态势，年均增长20%，高于同期全社会固定资产投资增速0.4个百分点。2016年民间投资达到8738.6亿元，是2011年的1.7倍；占固定资产投资比重为42.7%，约占全省投资半壁江山。

持续放宽市场准入。围绕重点领域加强体制机制改革，完善细化相关政策措施，引入民间资本取得了显著成效。一是农业农村领域。加强新型职业农民队伍建设，培育家庭农场、种养大户，壮大农民专业合作社，建立健全合作组织、企业与农户的利益联结机制，支持民间投资发展现代农业服务支撑体系，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。二是交通设施领域。鼓励和引导民间投资以多种模式参与铁路、城际轨道交通、公路等交通基础设施建设，目前民营企业参与建设的西平铁路已经建成通车，蒙华铁路、靖边至神木集运铁路、西安北客站至机场铁路等项目已成功引入民营企业等社会资本。三是社会事业领域。围绕教育产业、医疗卫生、健康养老、文化体育等方面，相继制定出台了相关实施意见和配套措施，并通过政府投资引导、创新投融资模式等途径，积极鼓励和吸引民间投资参与，不断壮大民营社会事业机构。四是商贸流通领域。在连锁经营备案和典当、拍卖、租赁、旧货流通等许可经营方面对民营企业实行同等待遇，大力支持民营企业扩大出口和“走出去”，鼓励和引导民间资本投资建设运输、仓储、配送、物流信息化以及物流园区等物流基础设施项目。五是资源开发领域。支持民间资本以多种形式参与水电站、余热余压和风电、太阳能、生物质能等新能源发电项目建设，积极引导民间资本参与矿产资源开发利用。六是军民融合领域。通过实施军民结合“双百工程”、搭建基地园区平台、减免税费和投资补助等举措，积极鼓励和帮助民营企业参与国防科技工业发展，初步形成了“以军带民、以民促军、军民融合”的多元化发展格局，产品配套领域扩展到航空航天零部件、特种新材料、电子系统及元器件、特种装甲车辆、特种装备等领域，涉及陆、海、空、火箭等军兵种。七是国有企业改革领域。通过引进战略投资者、利用并购重组、实施“走出去”战略、推进企业上市、强化项目合作等途径，积极推动民间资本参与国有企业改革，加快发展混合所有制经济。

优化投资环境。坚持权利平等、机会平等、规则平等的原则，积极鼓励、支持和引导民间投资发展，形成了各种所有制经济平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的投资环境。一是积极开展清费减税。积极清理规范涉企收费、涉煤收费、涉及稀土钨钼收费以及进出口环节收费等，不断完善收费清单制管理，先后取消和停征40多项行政事业性收费，对小微企业免征土地登记费等42项行政事业性收费。二是全力保障土地供应。按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，引导民间投资项目向开发区、老工业基地、城镇工业区、特色产业园区集中，确保民间投资项目的综合经济效益。统筹安排民间投资项目用地计划，在分解下达年度用地计划指标时，将新增建设用地指标、农用地转用指标向非公有制經济发展较快的地方倾斜，支持民间投资项目使用城乡建设用地增减挂钩试点及计划指标。民营企业与其他经济主体平等参与经营性用地的招标、拍卖、挂牌出让，同等机会地竞争土地使用权。三是完善价格政策。2012年省物价局印发了《关于利用价格杠杆鼓励和引导民间投资发展的实施意见》（陕价综发〔2012〕102号），从资源性产品、公共事业、清费治乱减负、价格监管等方面完善了对民间投资的价格政策。我省现行用电、用水、用气、用热价格按照使用性质划分价格类别，不区分所有制形式，对民间投资和公有制经济实行同等价格。四是加强金融支持。多措并举保障民营企业融资，积极发展壮大担保机构，鼓励担保机构为中小企业提供服务，截至2015年底全省共成立融资性担保机构155家，注册资本165亿元。着力降低民营企业融资成本，持续开展以“七不准、四公开”为核心的不规范经营行为专项整治，引导和督促银行业金融机构加强成本管理，规范服务收费，削减不合理收费，并通过创新融资工具、拓宽融资渠道、优化融资方案，为企业提供财务顾问服务。2016年，发行了神木县和西安市两只共计12亿元的小微企业扶持债券，并从融资项目策划、融资方案设计制定、偿债保障措施完善等方面加大对企业债券融资的服务力度。五是加强和改善政府服务。坚持放权到位，2013年以来省政府在积极承接落实国家下放行政审批事项的同时，先后分五批对省级行政审批事项进行了清理。建成并上线运行省政府工作部门权责清单发布平台，省级部门相继公布了权力和责任清单，制定权力和责任清单管理办法，规范清单编制、调整、公布及日常管理活动。建成了全省投资项目在线审批监管平台，省内涉及投资项目的审批事项，项目法人单位一律通过平台申报，2016 年通过在线平台申报项目 15272 个、总投资 28606.37 亿元。

民间投资发展中存在的主要问题

总体来看，当前鼓励和促进民间投资的政策措施趋于完善，陕西全省上下重视民间投资发展的社会共识基本形成，民间投资对经济社会发展的重要作用不断增强。但也应该看到，自去年以来，面对经济下行压力不断增大、市场持续低迷、企业效益下滑的严峻形势，民间投资持续投资的信心不足、预期降低、能力减弱，导致全省民间投资增速明显回落，与全国差距拉大。市场准入和投资环境领域主要问题如下：

市场准入领域还存在“玻璃门”、“弹簧门”。尽管陕西省委、省政府在政策层面为民间投资出台了一些政策措施，但由于政策不明晰等原因，在具体落实中，对民营企业、小微企业投资限制多，存在许多“明放暗限”的现象，让民间投资处处碰壁。从陕西注册登记企业的行业分布来看，这种现象主要表现在一些垄断行业、公用事业和基础设施领域。比如：电力体制改革中，增量配售电业务向社会资本放开的准入政策还不明晰；教育领域中，引进民间资金的要求、条件、标准、优惠政策、实施办法和细则还不完善，操作不当很容易引发非法集资问题，影响社会稳定；水利建设领域中，鼓励民间投资参与重大引调提水工程、农田水利和水土保持等政策中，对各类项目预期收益回报方式不够明确；军民融合领域中，“民参军”单位待遇不平等，民企参与国防科技工业建设渠道不统一、规范，无法享受与军工企业平等的待遇和政策，包括同等招标机会、担保资金投入、科研经费等。

政策执行层面还存在一些“隐性障碍”。在当前大改革、大调整的背景下，政府与企业特别是民营企业新型动力机制、新型合作关系尚未建立，敢于担当、敢于创新、敢于解决问题的精神缺乏，许多政策措施往往得不到有效落实。比如：国家正在实施的专项建设基金政策，在前几批的申报中，陕西有一些民营企业项目，由于未落实回购主体等原因，在基金投放环节就被银行否决，严重挫伤了民营企业申报基金项目的积极性；污染治理的产业化、专业化程度不高，环境污染第三方治理模式推广进展缓慢，创新投融资体制机制政策执行效果有限。

简政放权改革与发展要求相比仍有差距。主要表现在：一些部门职能不够明确，越位、错位、缺位问题还不同程度地存在；行政审批项目仍然数量偏多、程序复杂，一些取消下放的审批事项质量不高，下放不彻底，审批效率依然不高；审批服务中的各种“要件”、程序、环节等还是关卡林立，一些依附于审批过程中的中介服务名目繁多，耗时长，收费高；优惠政策措施落地难，办事“门槛多”，“潜规则”屡禁不绝等现象依然存在等等。这些问题的存在，充分表明简政放权、放管结合、优化服务和推进政府职能转变工作依然任重道远。

民间投资信心和积极性有所下降。当前经济下行压力较大，民间投资较大的传统行业需求萎缩、效益下降，新的投资价值洼地尚未形成，一些企业家信心不足，投资盈利预期较低，民间资本扩大投资意愿不强。土地、劳动力、资金等要素成本短期内难以有效降低，企业负担较重，对民间投资持续扩张造成不利影响。基础设施投资转变为政府与社会资本共同承担（PPP），PPP项目属公益性、准公益性盈利方式，由于“政府+社会资本”的动力机制尚未形成，民间投资的积极性不高，项目落地情况不太理想。

融资难、融资贵问题仍未缓解。金融服务仍然是制约民间投资进一步发展的突出问题，融资难、融资贵问题影响民营企业自主创新能力和綜合竞争能力的提高。由于非公企业特别是民营企业实力较弱，大多以劳动密集型为主，技术水平偏低，新技术和新产品研发滞后，资产负债比例较高，可抵押固定资产少，难以从银行获得贷款。政策性担保等信贷支持政策同民营企业具体项目对接程度不够，政策效果打了折扣。地方中小型金融机构金融创新不足，致使民营企业融资渠道单一，主要依靠贷款形式的间接融资，且一般需要增信支持，企业负担也较重。2016年民间投资到位资金下滑5.8%。

促进民间投资企稳回升的突破方向及措施建议

为了进一步完善民间投资发展政策措施，应建立促进民间投资发展长效机制，切实增强民间投资发展信心和内在活力，瞄准重点方向不断提高措施的精准性和有效性，尽快推动陕西民间投资企稳回升发展。

加快完善与强力落实政策，进一步放宽市场准入

以法律法规未明确禁入但社会资本“不敢进”或“不能进”的行业和领域为重点，完善制度措施，强化政策落地，取消各种隐性壁垒，真正实现权利平等、机会平等、规则平等。比如：农业农村领域，通过订单生产、原料加工和土地、资金、设施设备参股等方式，创新农业生产激励机制，建立健全“利益捆绑、责任共担”的利益联结机制，加强与各类金融机构的沟通合作，放宽农村金融机构准入政策，建立健全农业风险防控和救助机制，整合和聚集更多民间投资；城市基础设施建设领域，加强与国开行陕西分行等金融机构联系，研究金融部门支持城市基础设施建设的相关政策，制定社会资本参与城市基础设施建设的政策，鼓励采用PPP方式，吸引社会资本参与城市基础设施项目建设与运营；军民融合领域，进一步畅通信息渠道，建立完善公共服务平台，指导帮助优势民营企业取得参军的资质资格，尽早进入军品科研生产、军贸产品研发、武器装备维修和军队后勤物资装备保障等领域，鼓励有条件、有能力的民营企业积极争取承担国防预研、研制等项目；国有企业改革领域，以混合所有制为突破，明确和规范国有资本投资运营领域，加快推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，吸引各类社会资本参与国企改革，引导国有资本支持非公经济发展，通过相互参股优化公司法人治理结构，提高各市场主体的竞争力。

瞄准培育新动能、发展新经济，开拓民间投资新领域

中小企业围绕新经济发展，获取创新动力，寻求更大支持，开拓投资新领域，发挥出补短板、调结构、培育新动能的作用效果。

一是引导投向新兴产业和业态。鼓励小微企业投身“互联网+”行动计划，推动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合。继续实施工业云创新服务试点，建设一批工业云体验中心，引导中小企业探索制造业发展新模式。支持企业开展基于互联网的个性化产品定制、零部件定制、柔性制造等新业务、新服务，推动组织模式和商业模式创新。加强互联网与传统行业在设计、制造、加工、管理、销售等方面的深度融合，发展新型组织形态、智能化生产、新型营销模式，实现线上线下、第三方支付等方式创新。

二是支持加大创业创新投资。加快实施国家新兴产业创业投资计划，支持科技成果孵化和各类人才创业，完善市场化创业投资引导机制，鼓励符合条件的企业在创业板、新三板等上市挂牌，鼓励银行等金融机构为创客提供个人担保贷款、知识产权质押贷款、股权质押贷款等融资服务，全面落实小微企业发展的各项税收减免支持。构建全过程孵化服务链条，发展基于互联网的创新创业，形成“创业苗圃+孵化器+加速器+产业园”阶梯型孵化体系，加快推动众创、众包、众扶、众筹等新模式、新业态发展。加强陕西省中小企业双创基地建设，打造企业电商孵化体验中心、协同创新中心、创客中心。盘活企业存量资产，支持企业加强人力资本积累，畅通科技成果转化渠道。

圍绕“亲”、“清”新型政商关系，优化政府服务

深入贯彻习近平总书记关于建立“亲”“清”新型政商关系的重要讲话精神，列出政商交往的“正面清单”和“负面清单”，防止官商勾肩搭背和谈商色变两种错误倾向，营造亲商、重商、安商、扶商的良好氛围。

一是改进政府服务方式。加强服务型政府建设，完善中小微企业公共服务体系，深化“互联网+政务服务”，鼓励政府部门及其公务人员“走出去”、“开门办公”，推行“一门式、一网式”服务。继续推进审批制度改革，完善各级政府审批权限配置，确保各类前置审批事项同步配套下放。加强审批体制改革中的基层人才队伍建设和基础设施设备建设，使基层能够“接得住、管得好”。明确开发区管委会、开发公司等功能定位，理清职能边界，在带动民间投资和促进产业发展中发挥更大作用。

二是规范政商交往行为。以法律法规、党纪政纪为准绳，明确政商交往的原则、边界和禁区，使机关单位及其工作人员在与企业家交往时不触法、不越纪、不谋私。同时开展全民廉洁教育，建立守廉激励和失廉惩戒机制，实现政商交往健康发展。

三是大力推广PPP模式。在交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域，主动推出一批适合采取PPP模式的项目，构建利益共享、风险共担合作机制和合理投资回报机制，健全PPP项目风险防范、监督和退出机制，广泛吸引社会资本参与建设运营。鼓励民间资本以资金、技术、管理等资源，通过优势互补、强强联合、组建联合体等方式，有效提升参与PPP项目建设运营的能力。

四是加大政策法规宣传力度。采取多渠道、多方式、多手段进行宣传，强化政策、法规和信息咨询服务，确保有关扩大民间投资的法律、法规、规章及政策宣传到位、解读到位。大力宣传“创业、创新”成功经验和先进典型，依法保护民营企业家财产权和创新收益。

破解资金难、负担重等难题，提高民间投资的信心和积极性

加强融资支持，减轻民营企业负担，不断发挥政府资金的引导作用，切实增强全省民间投资发展信心和内在活力。

一是创新财政政策支持方式。充分发挥财政资金撬动作用，优化省级预算内政府投资范围、方向和结构，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，发挥政府资金对民间投资的引导和放大效应。谋划包装一批符合国家支持范围、拉动力强、发展后劲强的民间投资项目，同时加快项目前期手续办理，以争取获得更多的国家专项建设基金支持。

二是加强对民间投资的融资支持。规范银行涉企收费，加强多层次资本市场对民营企业股权和债权融资支持，发挥政策性金融作用，拓宽企业融资渠道，降低企业融资成本。鼓励金融机构对民营企业加强融资服务，继续清理整顿不合理金融服务收费，协调金融机构提高贷款审批和发放效率。努力扩大直接融资规模，加大企业债、私募债、项目收益票据、资产支持票据等直接融资工具使用，积极鼓励企业采取收购股权、资产重组、参与上市公司的收购兼并、新三板挂牌等方式上市融资。鼓励民营企业使用新型互联网融资工具扩大融资规模。

三是减轻民营企业负担。加强对企业负担情况动态监测，严格落实国家全面清理规范涉企收费措施，实施涉企收费目录清单管理并向社会公开，加快推进省定涉企行政事业性收费“零收费”。制定公布行政审批中介服务事项清单，规范中介服务收费标准，精简评估事项。推进生育保险和基本医疗保险合并实施，阶段性降低社会保险费率。适时降低收费公路收费标准，清理规范流通环节收费。鼓励和规范民营企业完善企业经营管理制度，增强企业内在活力和创造力。

作者简介

张建涛 陕西省信息中心副研究员