汶川灾后重建规划工作的启示

李迅 许阳

汶川灾后重建规划工作的启示

李迅 许阳

李迅，中国城市规划设计研究院副院长，教授级城市规划师、博士生导师，曾任中国城市科学研究会秘书长，主要研究方向涉及城市总体规划、小城镇规划、城市地下空间规划、开发区规划和城市可持续发展等。先后主持多项区域规划、城市总体规划等项目；承担科技部重大科技项目《小城镇科技发展》专题之《小城镇区域和镇域规划导则》、中国工程院院士咨询项目专题《城市地下空间规划研究》、科技部科技项目《可持续发展城市与大气环境评估系统》等多项科研项目；发表学术论文20余篇。2008年，主持中国城市科学研究会和中国城市规划设计研究院承担的“地震灾后重建规划选址相关问题研究”课题，发表汶川灾后重建规划经验总结论文多篇。

2008年5月12日，四川省汶川县发生8.0级特大地震，涉及四川省六个地级市，受灾面积达到50万平方千米，给人民生命财产造成的损失和对城乡建设的破坏超出一般预料，举世震惊、全国哀悼。2008年5月20日，住房与城乡建设部组织中国城市规划设计研究院和和四川省城乡规划设计院成立援建规划工作小组，开始了特大地震后城镇和乡村恢复重建规划。灾后恢复重建任务十分艰巨和复杂，包括灾后调查评估、过渡性安置规划、重建选址和用地规划、区域性规划和建设性规划等多项内容。在汶川地震九周年之际，总结和反思汶川“5·12”特大地震重建工作的经验和教训，仍然能为我国城市公共安全建设提供有益经验和技术启示。

加强城市公共安全刻不容缓

城市是一个地区的经济、政治、文化和社会活动的中心，城市的稳定对区域的经济发展和社会稳定起到重要的作用。反之，城市应对灾害能力的缺失，也会对地区的经济和生命安全造成巨大影响。“5·12”汶川特大地震中，7万同胞遇难，1.8万人失踪，北川县城、汶川县城等极震区，房屋灾毁率高达80%以上，县域道路、供水、供电等基础设施严重损毁，满目疮痍。随着城市化进程加快，城市人口密度不断增加，城市系统更加复杂，灾害造成的经济损失和人员死伤呈现上升的态势。

汶川地震灾后纪实

我国又是世界上自然灾害频繁而且严重的少数国家之一，全国70%的城市，半数以上人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区，中西部地区许多城市也面临着自然灾害的威胁。城市防灾形势不容乐观，强化城市公共安全管理、提高城市综合防灾减灾的能力迫在眉睫。

我国城市灾害具有三个特征：多样性、区域性和复杂性。首先，城市灾害的多样性体现为：一方面，大型灾害通常会诱发严重次生灾害，甚至形成灾害链，对城市的抗毁能力造成多重冲击。例如，汶川地震引起山体滑坡，形成了许多堰塞湖，极易形成次生灾害。另一方面，随着社会发展，新的致灾源和灾害类型还在不断增加。城市灾害的多样性加大了城市安全建设和管理的难度。其次，城市灾害具有区域性的特征，城市灾害往往是区域性灾害的组成部分，城市灾害也会影响更大区域范围内的城市安全和发展。第三，多样性和区域性造成了城市灾害的复杂性，多种灾因复杂叠加、受灾影响进一步扩大，应对难度也随着加大。

目前，我国城市防灾的能力和意识较低：城市防灾标准偏低，许多城市防灾建设投入不足，城市中的灾害隐患较多；城市综合防灾管理体系不全，社会防灾意识薄弱；建设工程抗震等防灾形势严峻，工程抗震防灾管理体制还需健全。这些都亟须对城市防灾减灾工作进行更加深入系统地综合研究与部署，社会各界应该更加关注和重视城市公共安全。

科学合理规划应对城市公共安全问题

随着城市化的推进，城市集聚密度加大，城市建设迅速发展，区域开发由低风险区不断向高风险区扩大，城市系统也变得更加复杂和脆弱。因此，城市公共安全建设和管理需要从更加宏观和系统的角度出发，尊重自然环境，协调城市开发和建设，系统规划，推动城市防灾全面系统发展。

（1）加强危险评估，充分考虑城市环境承载能力

对城市灾害危险性和环境承载力的评估，是城市公共安全建设的首要环节。城镇新拓区、开发区或者灾后重建的选址建设，首先要对地区水土资源、生态环境本地条件、生态系统脆弱性、自然灾害危险性、环境容量、经济社会发展水平等进行综合评价，明确地区发展的限制条件和制约因素，确定可承载人口总规模，提出适宜人口居住和城乡居民点建设的范围。例如在城市规划和建设过程中，查明活动断裂准确位置，并采取恰当的抗震设防措施，对减轻地震灾害具有重要的意义。

四川省汶川大地震灾情综合评估图

“5·12”汶川特大地震后，北川县城的搬迁就是出于对环境承载力和地震风险的考虑。一是北川老县城地处山区，资源环境承载力低，城市发展受到资源、交通、区位条件的多重制约。二是北川地处地震断裂带中心，周边是易滑的滑坡体，县城原址已经不适合城市的长远发展。因此，县城重新选址，搬迁到位于安昌镇东南的平坝浅丘地区，不仅使北川新城得以建设在相对安全的地段上，也为城市产业发展创造有利条件，真正实现了合理布局。

其次，要加强对灾害危险源和易受损地区的评估工作，据此确定适宜的城市防洪、消防、人防、抗震、抗地质灾害规划标准和设计规范，以此加强城市建设和工程建设的防护能力，特别是人员密集场所，比如说中小学、医院等。

（2）因地制宜，制定差异化分区重建政策

针对受灾严重、地质灾害复杂多变、建设适宜条件较差的地区，应当根据局部场地条件，确定不同区域的主体功能，制定差异化分区重建政策。以德阳、什邡市震后重建规划为例，在“5·12”汶川大地震中，什邡市红白镇、蓥华镇、八角镇三镇房屋几乎全部毁坏，洛水镇房屋损毁70%~80%。在经过对四个镇和断裂带的关系以及地质作用的分析后，发现红白镇北村地质灾害发生可能性大，需要整体迁村；蓥华镇穿心店地段地形开阔，无明显地质灾害作用，可作为建设用地；八角镇位于次级隐伏断裂带上，属于地质灾害高易发生区，且三面环山不利于疏散，需要压缩规模；洛水镇地处平坝地区，无明显不良地质环境，地质灾害不易发生，可做为重建规划用地选址，但应当限制建设向山脚发展。最终得出了八角撤镇、与蓥华镇合并和保留红白镇，三镇剩余劳动力向洛水转移的规划方案。该规划方案运用了地震小区划的工作方法，提高地震灾害风险决策能力，为规划、建设和管理提供科学依据，以最小的代价赢得抗震效应。

中国地震动参数区划图

另外，地震灾后重建应当推进城镇地震小区划工作。地震小区划是指对某个区域内地震安全环境和破坏作用更小尺度的划分，进而为地震小区范围内建设工程的抗震设计、抗震加固提供设计地震动参数。大量的地震灾害经验表明，地震的影响范围可能达几百千米，但是在几百米以至几十米以内可能出现显著差异，这种差异主要是建设场地工程地质条件不同引起的。地震小区划更加重视局部场地条件的影响，可以为土地利用、城市规划和一般建设项目提供更加科学的抗震设防标准。目前，我国地震区划使用的是比例尺为1∶400万的国家“地震动参数区划图”，只给出了大致的范围，国土约三分之一都处于基本烈度Ⅶ度区。大规模城市开发和建设的发展急需开展地震小区划工作。

（3）系统规划，促进防灾空间全面立体化发展

系统的公共安全规划，协调三维空间的建设，将城市中可利用的防灾空间进行整合，形成与其相适应的应急防灾系统，有利于城市区域脆弱性的减轻和防灾能力的加强。

一方面，城市公共绿地和其他开敞空间是必不可少的防灾疏散场地，需要增加与居民密切相关的应急避难空间，从战略高度合理布局开敞空间，建设层级结构合理的防灾空间网络。近年来，城市建设普遍采用高强度开发模式，对绿地系统规划和防灾减灾等专项规划重视不够。据《2016年中国国土绿化状况公报》统计，2016年全国城市人均公园绿地为13.16平方米，远低于发达国家人均公园面积40~60平方米的标准。我国城市公共绿地大多集中在少数几个公园，分布极不平衡，缺少与居民密切相关的小型公园、开敞空间和带状公园，无法形成网络化的防灾体系。汶川地震也表明了不少地区城市公园建设滞后、防灾空间体系缺乏，尤其是在建筑密集地区，缺乏开放空间，给城市紧急避难、临时安置和灾后重建带来了巨大的困难。

另一方面，城市由传统的地面二维平面拓展成为三维立体系统，建立与其发展相适应的立体化防灾系统成为城市防灾领域中亟须解决的重点难点问题。高密度城市中心区的立体化防灾空间主要可分为三个层面，即空中防灾系统、地面防灾系统和地下防灾系统。空中防灾系统包括建筑屋顶平台和停机坪、高层建筑避难层以及建筑内部的防灾单元。地面防灾系统由防灾隔离系统和应急避难系统组成。其中防灾隔离系统由道路隔离空间、绿化隔离空间、阻燃建筑等要素构成，主要防止作为主灾害或次生灾害的火灾扩大和蔓延；应急避难系统则包括应急避难场所和应急避难道路。地下防灾系统主要是以人防空间为骨架，整合普通地下空间的疏散功能，形成地下防灾网络。

重视城市公共安全设施及生命线工程的建设

在城市防灾体系中，城市生命线的畅通是维持城市生存功能、保障居民生活、保障防灾救援的重要支撑。城市防灾首先要保证生命线工程能够抵御事故灾害，不受重大破坏。城市重大的生命线工程主要有交通、供水、供电、燃气和通信等工程系统。

整合区域交通和城市内部交通，加强城市与外联系的可靠性和应灾能力。一方面，着眼于区域交通，提高整个区域城镇和乡村的交通可达性。“5·12”地震发生时，四川地区的交通体系是以成都为核心的放射式结构，进入阿坝地区必须从“成都——都江堰”一线通过。地震发生后，由于唯一的通道被震毁，进入汶川、北川等重灾区的生命线被切断，救灾人员和物资难以及时到达，阻碍了救援速度，人员伤亡和损失不断扩大。因此，灾后重建规划强调以德阳、绵阳构建二级区域交通枢纽，通过建设德茂公路，形成第二条进入阿坝地区的生命工程线。另一方面，在城市内部交通网络中，应该将学校、医院、应急避难场所等作为重要节点，保障通往这些节点的路网的可靠性和抗灾能力。

完善科技保障机制，确保水、电、气、热管网和通信线路等城市生命线安全。“5·12”汶川特大地震中，城镇市政工程遭到了严重破坏，尤其是供水管网受损严重，以致灾后安置点供水困难。灾后重建规划以恢复灾前设施水平并略有提高为原则，提出了略高于需求水平的重建指标。现在很多城市对建筑和构筑物提出了抗震防灾的要求，但是对管线系统的抗震能力缺乏关注。应该吸取这个经验教训，研究管线抗震技术和措施。另外，还应该加强基础设施的抗灾能力和应急保障体系研究，根据不同的灾害风险安排相应的保障手段，保障供电、供水和通信，维护城市的运转。

建立城市防灾减灾体系强化公众危机教育

（1）城市防灾减灾体系

建立城市防灾减灾体系，一方面城市必须制定灾害应急救援预案，在灾害发生时，能够快速动员和组织一切可利用力量，投入到有效而且有序的抢险救灾中；另一方面，加强常态化的管理，把握关键要素，加强薄弱环节，防范可能存在的风险。应急救灾预案中应该全面包括灾害报警、通信联络、任务分工、装备配置、物资输送等重要环节的行动布置。因为救灾是多部门的联合行动，预案的编制要明确救灾行动组织、落实救灾责任和行动任务，并且定期开展应急救灾训练，以达到救灾行动要求的水准。虽然我国很多城市已经制定应急预案，但是仍然存在应急预案与实际的防灾系统设计不协调的问题，以至于造成抢险救灾的延误和效率不高的情况。对此，应当尽快建设基于防灾设施的综合防灾体系，平灾结合，更好地发挥防灾设施的综合效益。

（2）推进社区防灾规划

将社区作为城市综合防灾规划体系的基本单位，可以有效预防和抵御灾害。社区是城市的基本单位，其防灾不仅对保障人民生命财产具有重大意义，也是城市综合防灾体系建设和落实的重要环节。由于城市防灾减灾体系涉及多个部门的协调合作，不管是“多头”还是“分割”管理，在综合防灾过程中往往会形成“各自为政、管理混乱、效率低下”局面。汶川大地震的经验显示，真正最有效的救援是自救和互救。因此，防灾体系的建设和管理可以尝试从社区层面着手。首先，社区应该按照《城市居住区规划设计规范》中防灾内容的强制条文，构建和完善避难场所系统、应急道路系统、消防系统、隔离系统、医疗卫生系统、物资支持系统、应急指挥系统和应急标识系统，以全面提高社区的抗灾能力和安全性能。其次，形成完整有效的防灾机制，包括规划建设、设施维护、信息系统、指挥系统、后勤保障系统和宣传教育等方面。尤其是在城市居民防灾安全教育上，应当发挥人在防灾减灾的能动性，以发挥最大效益。最后，将社区防灾的机制纳入城市总体防灾机制中，统一协调，以完成整个城市层面的防灾体系的安排和落实。

灾后重建重要规划内容和建设框架图

尊重民众利益重筑灾后精神家园

灾后重建除了安全第一，还应该强调以人为本，尊重民众意愿，尊重当地文化传统，推动灾后城市的可持续发展。

（1）调动民众积极参与重建

尊重民众利益，要尊重民众的意愿而不是服从领导干部的个人偏好，要尊重和保护个人财产以调动民众投身重建工作的积极性，还要尊重群众重建工作的自主性和创造性。重建规划应该有多方案准备，权衡不同需求，听取各方意见，进而科学选择。“5·12”地震后，北川县城选址和重建规划及时征求了人民群众的意见，得到了当地居民的一致认可，消除了社会不安定因素。2011年10月，北川县异地搬迁全面完成，民众积极投入到灾后重建和复兴中，呈现出较好的发展势头。

（2）引导城市的可持续发展

一方面，要尊重当地的历史文化和城镇文脉格局。从国内外灾后重建的教训来看，城镇空间格局和建筑风貌对城市可持续发展的影响很大。历史沉淀形成的空间，维护着特殊的社会生态、文化习俗和社会场景，既是城市不可缺少的记忆，也是城市的文化和社会资本，保护和利用这一资源有助于灾后精神家园的重构和城市的可持续发展。然而灾后重建的区域普遍呈现出本地风格丧失、外地风格多样化、“千城一面”的情况，灾后重建过程中应该高度重视社会资本的延续和发展。另一方面，应该把握灾后重建的机遇，提高城镇服务水平，实现人口的合理布局，为产业发展和城镇就业创造有利条件。灾前，北川经济一直以农业和畜牧业为主，由于独具特色的地方文化传统和优美的自然风光，旅游业也在悄然增长。灾后，北川新城建设兼具现代感和鲜明的羌族风貌，大力发展旅游业，并建立工业园区，为城镇提供了一条快速前进的可持续发展之路。

结束语

“5·12”汶川特大地震给我们带来灾难的同时，也警醒着我们必须重视城市规划和建设中的防灾减灾问题。我国是一个自然灾害多发的国家，伴随着城市化进程的推进，城市灾害呈现多样性、区域性和复杂性，城市防灾形势不容乐观。本文总结和吸取汶川地震灾后重建规划的经验，从城市的合理布局、生命线工程建设、防灾减灾管理体系和生产恢复等角度，对城市公共安全建设和灾区重建提出了具有启示意义的规划意见。