地方政府环境规制悖论及其治理

吕文雅

[提要] 社会性规制中的环境规制是其重要的形式之一，地方政府在环境规制过程中充当重要角色。本文首先通过阐述政府规制及政府环境规制的概念，从实际出发提出地方政府环境规制悖论理论；其次分析我国地方政府环境规制悖论产生的内在原因；最后提出治理地方政府环境规制悖论的相关建议。

关键词：地方政府；环境规制；合作治理

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2017年4月3日

一、概念界定和理论提出

（一）政府规制的界定。政府规制无处不在，表面看来并无规律可循，但是我们的生活和政府规制息息相关。我们在收听广播或者收看电视节目时，在日常的饮食生活中，都会隐约受到政府规制的影响。在汉语语境中，规制强调的是对于个体的规范和引导，其中包含了约束和激励两层含义。政府规制就是政府设置（出台）规定进行限制。规制作为具体的制度安排，可以分为社会性规制与经济性规制。在公共管理领域中，可以定义为“社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行制约的行为”。丹尼尔·F·史普博认为，“政府规制是由行政机构制定和执行，直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的规制。”

（二）政府环境规制的内涵。政府环境规制作为社会性规制的一项重要内容，暂时还没有统一权威界定，笔者结合前面政府规制的涵义，进而尝试全面阐述政府环境规制的内涵，即政府环境规制就是政府及其相关机构根据我国环境保护的相关法律法规，以提高环境质量和公众的健康安全等公共利益为目标，综合运用经济手段、法律手段和强制性的行政手段来对市场主体（主要为企业）各种活动所带来负面影响（如环境污染等）采取措施，进行控制甚至是直接干預。环境具有公共物品的特性，环境污染则不可避免地具有负外部性，因此政府进行环境规制的主要目的就是减少市场主体带来的生态破坏和环境污染，在经济发展的同时要将环境污染降低到公众健康要求和环境容量的范围之内，并逐步提高环境质量和资源利用率。这样的话，才能够促进整个社会的协调发展。为了达到如此效果，政府应该积极地采取措施来对环境进行有效规制。

（三）地方政府环境规制悖论理论的提出。改革开放以来，我国举国上下都在以经济建设为中心，大力发展经济。但是，经济的迅猛发展一定程度上是以牺牲环境为代价的，我国单位GDP污染物排放量超过发达国家平均水平的10倍之多，并且随着资源的过度浪费，污染物的随意排放，使得环境的承载能力已达到极限。当前，我国已经认识到保护环境的重要性，渐渐放慢了经济的目标增长速度。促进环境建设，也对政府的环境规制能力提出更高要求。而我国地方政府不仅是地方经济发展的推动者，更是地方环境规制的规制者。对于此，地方政府则处于矛盾之中。因此，笔者结合政府环境规制的内涵和悖论理论，来探讨在环境规制中地方政府的行为逻辑，并试图从行政学和管理学的视角出发，提出与既有研究不同的见解，对地方政府应在环境规制和经济发展中扮演什么样的角色提出建议和措施，希望能对我国的环境改善起到一定的积极作用。

二、地方政府环境规制悖论的内在原因

（一）地方政府片面追求经济，忽略环境发展。近年来，每逢入冬后，大范围雾霾天气就会笼罩我国北方地区。“雾霾围城”的背后，则是仍有一些地方政府存在错误的发展观和政绩观。“唯GDP论英雄”仍是一些领导干部的主流政绩观。粗放式的发展方式，片面追求经济效益，使得生态环境恶化。尤其是一些新上任官员仍存在个人英雄主义观，围绕“晋升竞标赛”机制，不遗余力促进经济增长，增加财政收入，使得自身政绩满满得以晋升，而在地方留下的却是环境进一步的恶化。一方面生态环境建设是个长期持久的工作。不少领导干部环保意识薄弱，认为眼前的一系列工作难以取得显著成果，对于环境的保护缺乏正确的认识，因此在招商引资、发展工业的时候，首先往往考虑的是产值和地方税收，而忽略了环保、卫生等民生问题，在尝到经济增长带来的“丰硕果实”的时候，就进一步加快降低市场的准入门槛；另一方面在实施分税制后，地方政府作为独立经济实体存在，毫无疑问有着追求自身利益最大化的倾向。极大地调动了地方政府为寻求管辖区域内经济发展的积极性，各级地方政府的基本目标就是管辖地区的财政收入最大化。因此，地方政府和当地企业在某种程度上与当地企业的经济利益方面存在一致性，地方政府如果对本辖区内企业进行环境规制，则企业上缴的税会相应减少，那么地方政府的利益也会受损。对于此，地方政府则处于矛盾当中，基本上就难以对企业的污染行为进行有效干预，以至于最后会出现地方政府不但不会去制止企业污染环境的行为，甚至反而充当其保护伞，使得企业就更加肆无忌惮地破坏生态环境。

（二）相邻地方政府间处于博弈关系，放任管理。由于生态环境是统一的整体以及污染物质具有天然的扩散性，从而环境问题具有区域性和跨界性的特征，例如上游区域排污会对下游地区河流水质产生影响，上风向地区向区域排污时会影响下风向地区的空气情况。再加上环境治理的受益溢出，地方政府开始进行环境规制时就会与相邻地方政府之间产生博弈关系。对于这个地区的居民来说，其他地区政府的环境规制政策存在溢出外部性，那么对于这个地区来说，减少这种“公共品”的供给是最理性的反应。在利益补偿机制不完善的情况下，在生态环境的保护成本和收益分配上，地方政府很难达到均衡。根据既往相关的研究表明，在地方政府间的社会环境污染治理过程中，具有短期行为倾向、处于中下游地区或者处于下风向地区的地方政府往往会采取“搭便车”策略。因此，最后产生的结果就是地方政府放弃合作治理，放任环境管理，生态环境进一步恶化。

（三）地方政府环境保护职责划分不明确。首先，在我国《环境保护法》的规定中，由各级政府环保及其相关部门来承担主要的环保职责，而不是将主要职责由各级政府来承担。由环保部门承担着主要的职责，却没有相对应的权力，在一定程度上会削弱环境执法的力度，并且还会带来各级政府对于环境保护仍然处于不重视状态的后果；其次，环境影响评价制度作为我国环境保护法律中的一项重要内容，其是以行政机关行使管理权为保障的基础上实施。我国这种以行政手段来进行监督，在某种程度上提高了监督的效率，减少了司法事后审查；但是在另一方面，由于行政隶属关系的存在，导致不同的部门对于环境保护问题产生了分歧，就会出现责任互相推诿，无人管理的情况；最后，司法机关无力对违法行为进行追究，环境保护只能进一步被懈怠，环境保护法的作用也就微乎其微。

（四）以“命令型”为主的治理模式解决环境问题。我国环境规制的类型主要可以分为命令控制型环境规制、信息披露型环境规制和市场激励型环境规制。其中，我国在众多的工具手段中使用最多来进行环境规制的方式就是“命令型”环境规制。其运用较为广泛，我国地方政府更加愿意使用这一工具。首先，地方政府作为环境政策的执行者，为了提高效率，较快地获得改善环境质量的收益，便依靠行政强制手段来进行干预，结果与市场调节机制结合不充分，使企业处于被动地位，不利于产生激励作用，也在很大程度上与市场在资源配置中起决定作用这个一般经济规律相违背。其次，笔者认为“命令型”的治理模式，政府在其中扮演着重要的作用，而市场在其中却无法发挥应有的作用。难以考虑到权利与权力、个人利益和公共利益的平衡，最终无法引导市场主体产生保护环境的积极性。我国的环境规制工具有很多类型，不同的工具有不同的特点，地方政府不应局限于眼前的利益，应根据社会经济、政治和环境等因素动态选择治理模式，最终促进环境质量的改善。

（五）以地方政府为单一主体，忽略公众力量。在传统的公共事务管理中，只有政府才能积极地履行公共管理的功能。除了政府，人们很难找到其他有效主体来管理社会公共事务。这就是所谓的政府本位的理念。在政府本位的理念下，政府与社会之间处于一种截然不平等的关系，政府具有至高无上性和无限代表性，政府的管理和决策具有不可怀疑的虚拟合法性。这种政府治理模式，忽视了公民对行政活动的参与以及公众需求对政府行政行为的导向性作用。由此而来，政府的权利无限扩大。在传统的环境规制中，地方政府是环境政策执行主体。如今，在政府本位的现实状况下，政府一直担当着治理环境的重任。虽然近年来公众也正积极参与到环境保护事业中，但实质上环境保护政策已把权力基本上都授予了政府，再加上公众由于受自身素质和一些地方政府存在“保护伞”的行为等因素的影响，它们在环境规制中所起到的作用实际上很有限。而且根据公共选择理论，地方政府有限的理性行为，面临着决策失误和执行力度不够的困境。环境治理体系缺乏多元主体参与，是我国环境保护效果不显著的重要原因。

三、地方政府环境规制悖论的治理措施

（一）中央政府加强宏观调控，完善政绩考核机制

1、中央政府应适当加大对地方政府环境治理活动的宏观行政干预。首先，从立法、执法和监督等多个层面来加强对地方政府环境规制执行情况的规范与监察，来促进区域经济与生态环境的协调发展；其次，对于不执行环境规制、纵容企业排放污染等行为，在符合法律规定的基础上加大处罚力度。对于监察中发现环境规制执行不力的官员，一经查明则予以降职甚至罢免处分。

2、中央政府应积极推行多元化的政绩考核体系，促进考核体系的绿色化、多元化，引导地方政府以公共服务为导向促进发展。多元化的政绩考核体系能够促进地方政府职能的有效发挥，不再单一的追求GDP增长。要在“生态文明建设”的理念指导下，将地区的生态绩效提上日程，与经济绩效相协调，共同发展。

笔者认为，可在政绩考核体系中提高环境指标的权重指数，将污染排放增加量、污染排放削减量以及环境基础设施建设纳入考核体系。在官员选拔时，将官员任职期间该区域环境治理的质量变化情况作为重点依据。并建立相应的奖惩制度，对于认真贯彻、执行环境规制的地方政府给以奖励，否则严厉批评。

（二）地方政府支持企业绿色发展

1、扭转地方政府各级领导传统观念，为绿色企业提供优质的服务。首先，地方政府要积极落实国家对污染企业实施清洁生产的鼓励政策，如资源循环利用、废气处理后排放以及技术进步等方面的减免税优惠政策。并且根据本地实际发展情况，提供适当的财政支持，在国家政策的基础上，建立地方性的清洁生产激励机制，努力推行清洁生产。

2、进行本地区的产业结构调整。针对一些重污染企业，加快淘汰落后生产技术的步伐，加大科技创新投入，提高清潔生产技术开发水平和创新能力，积极用先进的技术去改造落后的传统企业。

3、建立健全清洁生产信息和服务体系。相关部门积极建立生产信息和技术咨询服务体系，通过各种媒介手段向社会介绍最新有关清洁生产技术、管理等方面的信息，积极推进企业之间开展清洁生产的交流与合作，学习成功的优秀企业的经验，引进技术和设备，提高清洁技术水平。政府支持环保、再循环经济企业的发展，表面上看似政府替企业“买单”，但是企业为解决污染问题，进行产业结构调整，科技创新，从源头开始清洁生产，这无形当中会为地方政府创造税收。

（三）相邻地方政府相互合作，共同承担环境成本

1、做好流域、区域政府间环境规制的衔接。属于同一省流域、区域的，则依靠省级政府来主导，建立健全统一环境规划审批制度。流域、区域、国土、主体功能区等的规划由省政府负责制定或审批。跨省区域或流域则要与国务院相关部门或相关省政府之间商议联合制定或审批。重视相邻行政区在交通、环保、产业、卫生等各方面规划上的衔接。因此，从流域和区域相结合的角度出发，打破行政区域的划分，统一规划，跨界治理环境污染，加强各部门之间的合作。例如，流域内上下游地区之间可以加强联系，考虑双方的经济利益和生态利益，共同制定环境治理规划。2016年国家“十三五”规划纲要中也曾提出要探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨流域联防联控治理模式。

2、相邻政府间建立区域环境联合监督制度。首先，相邻政府联合督查，对于跨行政区域的环境污染问题，无法就一方政府单独进行处理的，可根据需要联合建立执法小组，处理交界和跨界地区的环境污染纠纷，处置相关企业在生产中的污染垃圾随意排放的事件等等；其次，相邻地方政府间采取交叉监察的方式，互相监督，减少本地政府充当“保护伞”的行为。根据法律法规，不定期对环境敏感地带或相邻区域污染企业进行监察，也可根据群众的举报进行突击检查。例如，对于跨界区域的空气污染，下风向地区可派检验员检查上风向地区中污染物含量是否超标；最后，是政府内部相关部门联合检查。主要是以环保部门为核心，开展对环境污染的综合整治行动。但是，环境治理和生态建设仍然需要多个政府部门的配合，例如水利、交通、农业、林业等，联合开展活动，加大行动力度，对污染企业进行整治。

3、建立健全网络区域环境信息共享中心。首先，在互联网+的时代，实现环境信息计算机处理、高速传输以及环境治理信息资源的共享，则必须要依托于政府的电子政务平台，建立相邻区域环境信息资源库和环境信息管理应用系统。通过大数据分析，及时了解、掌握各地区的环境质量的动态变化趋势。相邻政府之间共同掌握检测区域环境动态的第一手资料，有利于双方政府之间开展合作，及时进行治理；其次，政府内部的环保部门及相关部门掌握的信息进行联网整合，将环保、水利、农业、林业、规划、交通等部门的环境相关方面的业务相互联系，最后各部门之间的环境信息共享，提高治理效率。

（四）完善政府环境规制的法律体系

1、在立法上明确各级政府权力的划分。环境规制的法律法规政策的制定需要中央政府来承担，地方政府则要承担的是认真贯彻执行中央颁布的各种政策和根据地方具体情况来实施具体措施去控制环境污染。通过从上到下的职责划分，形成全方面的环境治理体系，有利于环境治理的真正落实，而不是成为空话。笔者认为，我国可以根据国情，在一定程度上学习西方国家的环保体系，从而促进我国环境保护和经济协调发展。例如，美国的环境规制机制对于我国完善环境规制体系有重大的参考意义。美国1970年就进行了最大的环境体制改革，组建环保局，承担多项职能，环保局和各州之间并不是上下级的领导关系，而是合作伙伴的关系。环保局监督各个州的联邦环境保护法律法规的落实情况，并根据州的实际情况，考虑向各州提供资金支持或者技术援助。要确保在环境管理中，中央政府在环境保护中发挥主导作用，地方政府是环保法律法规的具体实施者。

2、从立法、执法、监督三位一体的全方位推进环境规制，有效保证环境规制的机制正常运行。笔者认为，立法是一切行动的基石，是加强环境保护法制建设的前提，地方政府可以根据地方大经济发展状况、企业发展水平以及综合考虑民众的生活满意度出台地方法规。在执法过程中，要严格要求，一定要在源头就将污染问题解决，绝不能事后再去补救，否则作用就微乎其微，最终要实现向清洁生产转变。监督是促进法律实现的有效途径，明确各部门的职责与任务，强化环保意识，积极完成工作。并且，政府在處理环境问题时，尽量做到简政放权，优化服务，完善管理机制，提高办事效率。全方面地推进环境规制机制，才能够使我国环境问题得到有效解决。

（五）合作治理：公众参与环境管理。随着社会的发展，政府公共服务职能的社会化，政府不再是管理公共事务的唯一主体，可以从日常的事务中解脱出来，进行服务外包，提高公共服务效率与品质。将原来一些由政府承担的公共服务，使其进入市场体制下竞争，大量地转移给非营利组织和私人部门。非营利组织以其更加熟悉公众的意愿，能够更快捷、更方便地满足公众的多元化需求。因此，充分发挥社会力量的作用，把环境规制的主体逐步由以地方政府主导转变到以地方政府、公众、社会组织、企业共治的四位一体治理模式，是环境治理的必然趋势。

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