我国土地市场制度存在的问题分析

刘奎娟

[摘要]我国的土地市场制度最突出的问题就是城乡二元土地市场制度问题，这种土地制度在特定的时期为我国创造了令世界惊奇的“经济奇迹”，但是由于我国经济发展阶段发生巨大的变化，土地二元市场制度已经严重阻碍到我国城乡一体化的发展，探索改革土地制度方法和，突破二元土地市场制度的路径成为当前我国城乡问题的重点和热点，经研究表明，统筹规划建立城乡统一的建设用地市场机制是打破二元土地市场制度的有效路径。

[关键词]二元土地市场；土地用途管制；土地合法入市；土地确权

[中图分类号] F423[文献标识码] A

[文章编号] 1671-5918（2017）07-0080-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.038

[本刊網址] http：//www.hbxb.net

一、我国土地市场制度存在的问题

从党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，经过很长时间的努力探索，在社会主义市场经济的理论和实践中都取得了很大的成就。而土地市场作为我国社会主义市场经济重要组成部分之一，也取得了快速进步发展和完善，但是，随着国内外经济形势的不断变化和市场化阶段的不断加深，这套土地市场制度所存在的问题也日益显现，严重阻碍我国经济的健康持续发展。

（一）土地收益分配机制不合理

农村土地在转让的过程中会产生巨大的升值空间，但是农民却不具有充分享受到这份收益的权益。随着城市土地价格的高速提升，城市土地与农村土地之间的价格“剪刀差”越来越大，但是，现有的《土地管理法》却规定，农村集体土地被征地时的补偿标准为不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍。2011年征地补偿标准大约为103元/平，而土地出让的平均价格却为943元/平，在土地收益分配中农民所占比例不足11%。农民利益如果得不到有效地保障，不仅影响会社会地稳定，而且也抑制了农村居民财产性收入的增长和转移到城镇居住的能力。

（二）大量土地的闲置和浪费

土地资源的最优化利用应该通过竞争来实现，而通过部分人的人为低价则易造成土地粗放型投资，造成土地的闲置和浪费，如：一味地强调城市的外延扩张，忽视对现有城市空间的有效利用，这导致了城市快速发展中大量土地资源的浪费。目前我国被征用的土地中有43%的土地是处于闲置状态，城市发展的无规划低效扩张模式导致了大量的农业用地流失，使农地保护尤其是耕地保护处于尴尬的境地。这种粗放的土地利用方式导致了我国耕地面积的大量减少，这无疑是对18亿亩耕地红线的极大挑战。

（三）有关土地管理的法律与制度仍需进一步完善

在土地市场的不断完善过程中，相关配套的土地法律、法规也不断出台和完善，但土地管理的法律和制度仍然不够成熟，特别是在一些重要的领域相关规定仍旧不够明确，缺乏清晰的规范和界定，这种情况在农村土地市场上尤其明显。如宪法的第十款规定：政府为了“公共利益”有权征用农村土地，但是却没有对“公共利益”给出清晰明确的界定，这样也就无法对它的具体适用范围进行严格限定。另外，还有关于“集体”的概念，我国法律规定农村土地属于“集体”所有，但对“集体”这一词却没有进行统一具体地界定，这就造成了农村土地市场的混乱，造成大量的寻租现象，给土地隐形市场的存在提供机会。

二、造成我国土地市场制度不均衡发展的原因

我国土地市场存在的这些问题是我国土地制度长期发展而来的，究其根本则是由于我国的二元土地市场制度。中共十八届三中全会明确提出在阻碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。

（一）我国的二元土地市场制度

中国过去的经济高速增长，大部分是依靠工业化和城市化拉动的，而其背后，土地是发动机。一方面，地方政府通过创办各种园区来推动工业化，通过规划控制来推进城市化。另一方面，城市化和工业化的基础资源——土地却是由农村土地转化而来的。因此，城乡二元土地制度这一制度安排，在快速推进城市化的同时，也促成了我国经济的高速增长。但是这种二元的土地市场制度所存在的弊端却越来越明显，给我国的整个经济运行带来巨大的隐患，如：土地资源的粗放型利用、地方政府的财政和基础设施建设投资过度依赖土地，加大了政府财政风险、农民的土地财产权受到侵犯而影响社会稳定等。

（二）现行的土地市场制度具有不平等性

在我国，土地的所有制性质是二元的，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有；除此之外，土地权利也不平等，农村集体土地所拥有的权能明显低于城市国有土地，并通过用途和规划管制得以体现（国务院发展研究中心课题组，2014）。《物权法》规定“建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益的权利”，并没有对集体建设用地的用益物权进行保护；只是规定了使用权人对集体所有土地的占有和使用权利，比国有建设用地使用权少了收益的权能，所以宅基地使用权的权能是不完整的。在担保物权方面，国有的建设用地使用权在大部分情况下是可以抵押的，但乡镇、村企业的建设用地使用权却严格规定不能单独抵押。

（三）城乡土地市场发展不均等，差距过大

现阶段由于农村土地市场受到农村土地承包经营权产权缺陷和城市化水平不高的影响，其发展速度十分缓慢。由于受到自身所具有的权利制约，农村土地承包人转出的土地在经济上得不到充分的体现，农村土地的收购是行政性的征用，不是通过市场途径来实现的，但是，土地的销售与转让却是市场性的，特别是在被政府拍卖进入市场进行后，土地成为最有利可图的投资的工具，为了获得巨额利润，大家纷纷进行土地买卖，这就不可避免地产生房地产市场过于饱和等问题。由发展阶段和体制因素共同决定的城乡二元结构明显、城乡发展一体化程度比较低的局面，是我国目前面临的主要结构性问题之一。因此破除城乡二元土地市场体制，提高城乡发展的一体化程度，是我国当前实现全面深化改革的重点和难点。

三、破除城乡二元土地市场制度，建立城乡统一的土地市场机制

（一）准确定位政府在土地市场中的作用

政府须在土地市场中找准自己的位置，在价格的决定上让位与市场，充分发挥土地市场的价格调节机制，实现土地市场的良性运转，而政府则是需要在市场发生失灵的时候发挥自身“有形的手”的作用对土地市场进行宏观调控。第一，政府要用严格的标准来规范自身行为，严格界定行政手段和职能范围，避免行政权力的滥用等行为；另外，使土地交易程序透明化，加强行政监督，有效防止土地交易中的“寻租行为”。第二，政府要及时全面准确地公开土地市场的信息。不断完善土地评估机制，尤其是农村集体建设用地，有效利用网络及时准确地传递土地的招标、拍卖、挂牌等信息及相关土地政策，促进土地的快速流通和高效利用。第三，政府应制定严密的土地利用规划。先规划再征地，并且针对一切可能出现的问题给出明确有效的解决方案，避免出现征而不用或烂尾工程。除此之外，要对严重浪费土地、破坏环境的土地利用行为进行严格约束，必要时可采取强制逼停的措施；鼓励土地集约话利用，提高土地利用效率，对地方出台存量集体建设用地节约集约利用的政策的行为进行表彰。第五，对非法占用农民集体土地的行为进行大规模清理整治，对长时间未动工而闲置的土地归还农村集体所有。

（二）完善土地市场的法制建设

土地市场的灵性运转离不开法律的规范，而我国土地管理的相关法律体系还不是很成熟，还有不少的漏洞和问题，为了推动土地市场的高效运行，必须进一步完善相关的法律和制度，不断改革和完善我国的征地制度，严格规范对土地的征用行为，对土地征用的范围进行严格的限制并适当缩小。应明确规范“公共利益”的内涵及适用范围，凡是明确以营利性为目的的征地行为，即判为非公共利益，对此将按照非法占用农地规则进行处罚。另外，采取多元化和多种方式并行的措施补偿和安置失地农民，在提高征地补偿标准的同时，还要制定合理有效的征地补偿分配办法，针对这一特殊群体，建立起完善的社会保障制度。应尽快建立土地市场违法乱纪的查处制度，针对土地市场中的违法行为进行严格执法和監督，加强执法力度，为土地市场的健康有序发展营造良好的气氛。

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An Analysis of the Problems in Chinese Land Market System

LIU Kui-juan

（School of Business， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan 450000， China）

Abstract： Urban and rural dual land market system is the most prominent problem of Chinese land market system， the land system created the world surprising "economic miracle" in a specific period of time for our country， but because Chinese economic development stage has a huge Change， land binary market system has seriously hindered the development of Chinese urban and rural integration. The current focus of urban and rural issues and hot spots is to explore ways to reform the land system， and break through the dual land market system， the study shows that the overall planning and unified market mechanism of construction land in urban and rural areas is an effective way to break the dual land market system.

Key words： dual land market；land use control；land legitimate；land market right

（责任编辑：桂杉杉）