行政执法信息公开范围略论

张悦雯

[摘要]通过讨论政府信息公开的范围、厘定行政执法信息的内涵，明确行政执法信息公开范围，发现当前明确行政执法信息公开范围所面临的困境有三：立法尚欠精细、法律规范之间存在冲突、行政机关内部存在阻碍。针对上述问题提出三条解决问题路径构想：确立“以公开为常态，不公开为例外”的原则、制定与完善相关法律法规以及遴选典型案例指导判决。

[关键词]行政执法；信息公开；范围界定

[中图分类号] D920.4[文献标识码] A

[文章编号] 1671-5918（2017）07-0066-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.031

[本刊网址] http：//www.hbxb.net

检讨2008年《政府信息公开条例》八年来的实施过程及得失，可以发现《条例》颁布后，涉及政府信息公开类的案件数量明显上升，逐步成为行政审判新的案件增长点和社会关注点，在一定程度上也说明了《条例》的实施卓有成效，但同时也面临着行政执法信息公开范围界定难的问题。当下行政执法信息公开推行中的重中之重无疑是行政执法信息公开范围的确定，那么目前行政执法信息公开范围的应然状态与实然状态间是否一致？法律条文对行政执法信息公开的范围是否进行了明确的规定？是否有法定的公开原則指导行政执法信息公开？本文将逐一进行阐述。

一、行政执法信息公开范围的界定

（一）政府信息公开的范围

《政府信息公开条例》将政府信息分为法定要求的信息和非法定要求的信息，这两种信息都在政府应当公开的信息范围之内。根据《条例》第2条、第36条、第37条可以得出：拥有“政府信息”的主体不仅包括行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，还包括教育、卫生、环保等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，由此可见，《条例》中的“政府信息”涉及的范围十分宽泛。

（二）行政执法信息的定义

“行政”是一个抽象的概念，并没有一个有形实体的范围，而本文中的“行政执法”采用的是其狭义的概念：“不包括行政决策或行政规章的制定行为，而仅限于行政管理领域的法律、法规和规章的执行（当然也包括对具体的行政决定的落实，如对相对人实施行政检查、行政处罚、行政强制）”。因此，文章将“行政执法信息”定义为“行政管理领域内涉及法律、法规和规章执行的信息”。

（三）行政执法信息公开范围的界定

《条例》中的“政府信息”包括行政执法信息，涉及行政执法信息能否公开的一系列问题同样可以适用《条例》的规定。例如《条例》中规定，若信息涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私，或者该信息公开后可能对国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定造成一定影响，可以不进行公开，这样的规定，在处理行政执法信息的公开问题时同样适用。但实践中，由于行政执法信息涉及方方面面，与行政机关执法行为的规范性、合理性息息相关，相比较于一般的政府信息，行政执法信息的公开面对更大的阻力。

二、行政执法信息公开范围界定所面临的困境

（一）当前立法尚欠精细

1.信息公开范围存在交叉与遗漏

《条例》采用列举的方式界定政府信息公开的范围，既有肯定列举，又有否定：以肯定列举的方式列举了应该公开的事项（包括应该主动公开的事项与依照申请公开的事项），以否定列举的方式四类上文中提及的可以不公开的事项，第9条中更是采用了四种不同的标准。再加上《条例》只有列举式的规定，没有概括性的规定。有限的列举无法从根本上补足“政府信息”的应有外延，而“依申请公开”这一“补漏机制”无法实现它的拾遗功效。

2.名词概念缺乏明确解释

《条例》中虽然规定了涉及“国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”的三类信息行政机关可以不公开，但并没有对上述三类信息的概念进行清晰合理的界定。以“商业秘密”为例，我国《反不正当竞争法》中仅明确了“商业秘密”的秘密性、管理性、经济性以及实用性的特征，但却将其局限在技术信息与经营信息之中，无法对新时代下的“商业秘密”进行全面保护，比如企业内部的管理模式等管理信息就不在《反不正当竞争法》所定义的“商业秘密”之列。

3.尚未确立基本的信息公开原则

信息公开的范围是立法的核心与难点，当前信息公开范围存在交叉与遗漏，在概念界定上缺乏明确性，名字概念也缺乏明确的解释，需要确立基本的信息公开原则，以便确定相关信息是否属于应当公开的范围。一致以来，学界都主张“以公开为常态，不公开为例外”的基本原则（例外原则），但这一原则在条文中并没有被明确规定，也与《条例》中列举式的公开范围相矛盾。“例外”原则的存在以存在概括性的规定为前提，但在《条例》中只有列举性的规定并无概括性的规定，因此基本的信息公开原则就显得尤为重要了。

（二）法律规范之间存在冲突

1.权威解释与上位法冲突

2008年，国务院对《条例》的第13条规定进行了这样的解读：“行政机关可以不提供申请人申请公开的与本人‘三需要无关的信息”，当即就有学者指出这样的解读是违反上位法的，因为根据《条例》第二十条的规定，申请人申请政府信息公开时，只需要提供满足形式要求的信息即可，并不需要陈述理由，也无须说明满足其他特殊条件以证明自己符合申请人资格。

2.《条例》与保密法冲突

与上述冲突相比较，《条例》与《档案法》、《国家安全法》等涉及秘密保护的法条间的冲突更为严重。顾名思义，《政府信息公开条例》是以促进信息公开为立法宗旨，《条例》第1条中也将“保障公民依法获取信息的权利”写入其中，而保密法的立法目的是确保涉及国家利益的重要信息不被泄露，二者之间的价值取向不同，势必会导致矛盾的产生。而保密法与《条例》的地位高低决定了“交叉信息”能否公开。

（三）行政机关内部存在阻碍

第一，传统官本位思想根深蒂固。“民可使由之，不可使知之”，官场上的神秘主义和封闭保守文化在很长的历史时期里占据着主导地位。第二，公务员服务意识薄弱。在部分机关单位，“以人为本”、“服务为先”的先进理念甚少被提及，公务员往往对公民对信息公开的申请应付了事。第三，行政机关自由裁量权过大。《保密法》的第11条规定赋予了行政机关根据自身需要确定信息秘密级别的权利，就会在事实上产生“自己立法、自己守法”之嫌。

三、明确行政执法信息公开范围的途径探究

（一）确立“以公开为常态，不公开为例外”的原则

《条例》中界定的范围可能有交叉，更可能有遗漏，面对既不在肯定式列举范围内也不在否定式列举范围内的信息，行政机关由于服务意识的缺乏，基于“趋利避害”的心理，往往会选择不公开的做法。“以主动公开为常态，不公开为例外”原则的确立既可以避免“灰色信息”（既不在肯定式列举范围内也不在否定式列举范围内的信息）的存在，也更有利于实现《政府信息公开条例》的立法宗旨，推动行政执法信息的有效公开。

（二）制定与完善相关法律法规

尽快颁布政府信息公开法，提升信息公开值得的规范位阶，是解决当前诸多涉及信息公开问题的前提。同时，立法的技术水平应该及时提高。立法者可通过明确相关概念的具体内涵、清晰界定公开的范围、细化相关规定以及更新与相关概念相关的法律规范的方法来制定与完善法律法规。与此同时，有效监督行政机关是否依法处理信息公开申请的关键在于通过监督机制发现行政机关工作人员确未依法履行信息公开义务后，能否依照现行问责制度将责任落实到岗到人。

（三）遴选典型案例指导判决

当前行政执法信息公开类的案件仍然存在“同案不同判”的现象，极有可能造成社会公众对司法机关的信任危机。2014年9月，人民法院报上“全国法院政府信息公开十大案例”的刊登，进一步推动了我国的信息公开制度的完善，给各级人民法院提供了典型案例。类似的案例归纳工作需要定期进行以适应实践中的变化，同时行政机关和司法机关也需要对案例指导进行深入透彻的研究。每一个案例的选择都不是随意的，它必然揭示了某种现象的正确审判方法，也能从侧面警示行政机关注重处理相关信息公开类案件时需要重合法性与合理性。

参考文献：

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[2]蒋红珍.从“知的需要”到“知的权利”：政府信息依申请公开制度的困境及其超越[J].政法论坛，2012（11）：75.

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[4]杨伟东，张艳蕊.政府信息公开范围探讨[J].山东科技大学学报，2010（2）：88.

[5]许清清，李静.公共危机下政府信息公开范围探讨[J].湖南商学院学报（双月刊），2015（3）：69.

On the Scope of Disclosing Administrative Law-Enforcing Information

ZHANG Yue-wen

（Department of Law， Jiangsu Police Institute， Nanjing Jiangsu 210012，China）

Abstract： By discussing the scope of disclosing information about public security organs and the specific concept of administrative law-enforcing information， we can make the scope of disclosing administrative law-enforcing information clear. We summarized the adversity we face into the following three： the current legislation is not fine enough， conflicts exist between legal norms and obstacles exist within the administrative organ. To solve these problems， we should establish the principle of disclosing the related information， formulate and improve relevant laws and regulations and elect the proper case to provide the reference for the trial.

Key words： administrative law enforcement； disclosure of information； scope definition

（責任编辑：桂杉杉）