政府信息公开中的公共利益界定

摘 要：在有关申请政府信息公开案件中，通常会涉及到公共利益。在公共利益的界定中，不同的语境下对公共利益也会存在着不同的解读。公共利益由于存在于信息公开的例外事项中，所以成为申请人要求信息公开的申请能否得到法院支持的衡量标尺。在当前的审判实务中法院应当重视对政府信息公开中公共利益的本质进行界定，并强调通过比例原则对公共利益和个人利益——信息公开中的重要利益价值进行衡量。

关键词：信息公开；公共利益；比例原则

中图分类号：D63；D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）14-0102-02

作者简介：曾引立（1996-），男，汉族，浙江温州人，法学学士，就读于武汉大学法学院。

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第14条第4款、第23条的但书中有着类似规定，即“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开”。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第5条第2款规定“因公共利益决定公开设计商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明”。不难看出，公共利益作为一项例外事项，对政府信息能否公开启到了至关重要的作用。然而，由于公共利益的不确定性，公共利益本身就成为了极为典型的不确定法律概念。这种不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。①

一、公法上对公共利益的界定

由于我国的公共利益往往比较明显的体现在土地征收法律关系中，无论是宪法还是物权法等部门法，公共利益大多以“征收、征用”为模型进行阐释。有的学者认为，现在所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益，同时由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法完成。②也有学者认为，法律上不宜直接对公共利益的概念进行界定，在就公共利益发生争议时，应当由司法针对个案就是否属于公共利益进行价值判断。③当然，还有的学者认为，公共利益的判断应当由立法者在宪法的价值范围内通过立法的方式作出基础性、概括性的原则判断，行政机关依公共利益之立法实施行政行为，结合事实与法律进行具体化阐释，司法机关以宪法的公益理念和实在的法律为基础审查行政行为的公共利益目的和行为的妥当性，有关公共利益之立法、行政司法皆需严格的程序要求，以程序之共识化解实体内容上的纷争。④

从上述观点中，学者们提出该观点的目的都是为了解决公共利益中不确定性，但其危险性也是相当的明显。譬如将上述某一概念放至司法实践中，法官仍然会为如何清晰的界定公共利益而感到头疼。若无清晰界定，就根本无法消除公共利益所带来的不确定性，而使得公共利益仍长着一张普洛透斯的脸，变化无常。在仍然奉“公权力法定“为圭臬的当下，对具体语境下的公共利益进行明确的界定才能够消除公共利益本身所带来的不确定性。

二、公共利益在《条例》中的应有之义

既然要消除公共利益的不确定性，必须要认识到任何一个法律制度不是隔绝的、孤立的，每一个具体价值判断需要与整个体系保持统一性，否则其结果可能导致否定根本或者重要的法律价值。⑤对此，既然对公共利益是在信息公开的法律框架下进行分析，那么这一分析就应当侧重于把握涉及政府信息公开的法律法规（如《条例》）的立法目的和基本价值。

《条例》第1条规定，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。从中不难看出立法目的包含以下三个方面：第一，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；第二，为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；第三，为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。⑥在尽量保障信息公开的情况下，才能实现政府的行政受到公民的监督，即阳光行政。此外，《条例》及信息公开制度同时保障的是公民的信息获取权，而不是知情权，因此政府更应当“以公开为原则”满足公民“知的权利”。⑦在不涉及国家机密的情况下，应当尽可能的基于职责或者基于申请人申请公开政府信息，对可能涉及商业秘密的情形下，应当对商业秘密中可以公开的内容进行公开。虽然有的学者认为在信息公开中，公益优先为第一顺位，公开优先为第二顺位⑧，但是笔者认为在现代社会受宪法保障基本权利的理念影响，无条件地限制和牺牲私益的时代已经一去不复返了，为了说服当事人（无论是不公开，还是公开但是涉及他人商业秘密等）都需要以一个更加强有力的理由（即以比例原则进行衡量）。以上观点，在最高人民法院发布于2014年9月公布的全国法院政府信息公开十大案例中就得到了印证。⑨

就公开优先和公益优先何者应当处于前置地位的而言，《条例》已经从立法目的积极地进行回应。此外，根据中国社会科学院法学研究所2015年《中国政府信息公开第三方评估报告》中指出的“存在政府信启、公开专门机构建设滞后、部分信息公开不全面、依申请公开规范化程度不高等问题，需要进一步加强制度建设，细化公开标准，提升公开效果”来看，公开优先才是信息公开和信息公开中公共利益所应当考虑之首要含义。其更深层的原因在于，通过强调其公开优先的立法本意，促进政府信息公开，以保障公民本身应有的信息获取权。另外，在司法实践中，法院对公共利益的审查往往都是以“不公开，不会对公共利益造成重大影响。”而忽略对个人利益和公共利益的衡量。针对这一点，基于《条例》第23条，法院进行司法审查的思维模式应当为：首先，应当将“行政机关认为申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，”作为适用该条款的前提条件，即行政机关有先行判断的义务，判断申请公开的信息是否涉及商业秘密、个人隐私，同时还应判断公开后是否可能损害第三方合法權益；其次，行政机关认定申请公开信息涉及到商业秘密、个人隐私并且公开后可能损害第三方合法权益后，再行征求第三方的意见；最后第三方不同意公开的，行政机关还应考虑对公共利益的影响来最终决定是否公开。一旦未按照如上路径对信息公开进行审查，就极易造成通过“涉及商业秘密、个人秘密等”拒绝当事人的信息公开申请。由此，“以公开优先为第一顺位，以公益优先为第二顺位”作为推定政府信息是否能够公开的思路是具有合理性的。

三、比例原则在信息公开中的运用

在世界各国行政立法中，比例原则被誉为行政法中的“帝王原则”。如果纯粹作为学者满足理论癖好而作的文字游戏，则没有什么可以参考借鉴的必要。然而，比例原则绝非如此，在实践中，比例原则与公法可谓是水乳相融。肇端于此，在中国政府信息公开中，该原则也应当成为衡量信息公开中個人利益和公共利益重要的平衡器。通过利益平衡的方法，使比例原则在公共利益和个人利益之间进行协调，打破了绝对的私人利益之上和绝对的公共利益之上的观念，从而使二者处于具体情形中待分析的状态，没有绝对的优先地位。⑩

如前所述，公共利益在信息公开的语境下，所代表的是一种公民广泛的信息获取权，而与之可能发生冲突的是商业秘密等私人利益。如果单纯从价值论的角度上，我们很难准确的衡量公共利益和私人利益，因为在涉及公共利益的问题上，往往以个人利益为私益，当然要为公益牺牲的逻辑已经根深蒂固，所以得出的结论也必然是绝对的公益优先。然而，如果将公共利益和个人利益放在规范之下，就有了可以衡量的基础。其主要方式就是：首先，将个人利益视为公共利益的手段，将个人利益还原为公共利益；其次，若个人利益可以与公共利益发生竞和，那么在这个法律规范之下，公共利益和个人利益就无冲突可言，那么无论是实现公共利益还是实现个人利益都是实现同一个目的；再次，如果个人利益无法还原为该法律规范下的公共利益，那么两种利益当然就发生了冲突，既然存在冲突，就有了通过比例原则衡量的可能；最后，根据社会需求和法官的自由裁量去决定对二者之间对何者进行保护更有利于最小侵害的发生。

四、结语

公共利益和个人利益，信息公开中的价值和内涵，比例原则在行政法上的运用都不是可以简单地用寥寥文字进行阐释的，当然，文中仅将公共利益和个人利益置于信息公开法律规范之下粗略揭示，并通过比例原则将个人利益还原成一种公共利益，将这种公共利益和信息公开法律法规中的公共利益暴露在当前社会现实之中，由法官的自由裁量权，引导当前信息公开的价值取向以及政策导向。

[ 注 释 ]

①陈新民.德国公法学理论基础（上）[M].济南：山东人民出版社，2001：182.

②胡锦光.论我国宪法中公共利益的界定[J].中国法学，2005（01）.

③王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛，2009（2）.

④胡鸿高.论公共利益的法律界定——从要素解释的路径[J].中国法学，2008（04）.

⑤王敬波.政府信息公开中的公共利益衡量[J].中国社会科学，2014（09）.

⑥涂四溢.<政府信息公开条例>的价值缺陷[J].行政法学研究，2010（01）：59.

⑦戚红梅.我国政府信息公开制度立法目的之探讨[J].河北法学，2013，5：166.

⑧同⑤.

⑨最高人民法院公布全国法院政府信息公开十大案例之三——“杨政权诉山东省肥城市房产管理局案”.

⑩姜昕.公法上比例原则研究[D].吉林大学，2005.