我国反恐怖国际合作的立法与探索

摘 要：我国反恐怖国际合作初步形成了刑事司法合作与执法合作相互配合，事前预防与事后惩治相互衔接的多元化机制。我国有必要通过刑事司法协助立法和反恐怖立法确立“条约规范优先适用”原则，尽快在国内法中增补关于协助外国扣押、冻结、没收恐怖犯罪资产的国内法程序和规则。为国际执法合作建立和完善反恐怖情报数据库和情报交流机制，充分发挥现有反洗钱情报搜集和监测机制的作用。在恐怖案件的侦办、审判和行刑中，严守法制和公正司法，树立我国在反恐怖国际合作中的法治形象。

关键词：反恐怖国际合作；引渡；司法协助；恐怖资产冻结；反恐怖融资

中图分类号：D997.9 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）14-0070-03

作者简介：刘珺，武汉大学法学院，2014级刑法学研究生。

近十年来，国内恐怖组织的活动日益猖獗，2009年的“7·5”事件、2013年“10·28”金水桥事件、2014年“3·1”昆明事件，恐怖活动犯罪不再是束之高阁的犯罪，对国家安全、公共安全以及人民生命财产是个严重的威胁，该威胁严重的破坏了国家的稳定与繁荣。十年来，恐怖犯罪逐步具有国际化、组织化、智能化和多元化的特点。种种的暴恐行为彰显了目前没有任何一个国家仅凭一己之力能够铲除该种隐蔽恶性的恐怖犯罪，唯有各国加强反恐怖组织活动，构建良性的反恐怖国际合作平台，在公正司法和保障人权的基础上精准打击恐怖犯罪。

一、我国反恐怖国际合作的法制现状

（一）全面加入国际反恐怖公约

1971年10月25日，我国恢复了联合国安理会常任理事国席位；从1979年开始，我国在联合国先后签署和批准了联合国主持制定的一系列关于航空器等反恐怖公约。此外，我国还签署和批准了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《万国邮政公约》。上述公约不仅表明了我国致力于反恐的决心，同时也积极的参与其中。2002年6月7日，我国与邻国俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等国家签订了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（以下简称“《上海公约》”），为东亚打击恐怖活动提供了法律基础。2009年6月16日，我国与上海合作组织其他成员国签署了《上海合作组织反恐怖主义公约》，意在加强我国与他国的反恐怖国家合作并将该合作落实到实处。①

（二）积极缔结双边反恐怖条约

国际性的反恐怖组织公约在实际反恐怖活动的合作中一般起到原则性的作用，为了保障具体案件的侦破与审判，我国通过缔结双边条约、引渡条款、联合行动机制、司法协助等方式进行反恐怖国际合作，加强国与国之间的共识，减少国与国之间司法障碍。2015年6月，我国作出了重大的引渡决定，与65个国家地接司法引渡条约、协助条约以及打击“三股”协定共120项，推动了我国关于恐怖组织犯罪分子的引渡，促进了双边司法调查与协助。鉴于政治犯罪不引渡的国际惯例，在以上缔结的引渡条约中，有的明确规定恐怖主义犯罪不视为政治犯罪②，有的引渡条约以双方参加的反恐怖国际公约的有关规定为标准，间接将恐怖主义犯罪排除在政治犯罪之外③，使得涉恐犯罪分子作为一种非特殊性而拒绝引渡。

（三）逐步完善反恐怖国际合作的国内立法

首先，刑事实体法的立法完善。我国刑法在1997年明确了普遍管辖原则，该原则明确了中国对于恐怖组织具有普遍管辖权。1997年刑法为了呼应《联合国打击跨国组织犯罪公约》第五条规定，规定了第一百二十条组织、领导、参加恐怖组织罪。2001年刑法修正案（三）中将恐怖犯罪纳入洗钱罪的上游犯罪，严厉打击恐怖组织的融资犯罪活动。近几年恐怖犯罪频发，恐怖活动多样化的特点，2015年8月29日，全国人大常委会通过了刑法修正案（九），针对目前反恐形势的发展进一步的规定了涉恐犯罪，贯穿了恐怖主义犯罪活动必须从头、从早、从严打击的刑事政策思想。

其次，刑事程序的立法完善。1996年修订的刑事诉讼法第十七条的国际间互惠原则，可以请求刑事司法协助，这是我国第一次将国际刑事司法合作问题纳入刑事诉讼法的调整领域。2012年修订的刑事诉讼法增设了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”，该特别程序中明确了国内涉恐案件的违法所得以及犯罪时所使用的财物的处理程序，使得涉恐资金的处理有了法律依据与效力。针对引渡条例，我国在2000年12月28日全国人大常委会颁布了《引渡法》，这为对外开着反恐怖引渡提供了法律依据，同时也是我国刑事司法走向涉外化的里程碑。

其次，我国对与反恐怖国际合作相配套的措施进行了立法规定。

1.反洗钱和反恐怖融资国际合作的立法。“美国‘9·11恐怖袭击事件以后，国际社会将反恐怖问题与反洗钱联系到一起，使反恐怖融资成为预防和打击恐怖犯罪活动的一个重要手段。”④我国通过刑法明确了恐怖组织为洗钱罪的上限，同时也明确了该涉恐资金的违法性。2016年11月25日中国人民银行发布《关于落实个人账户分类管理制度的通知》，该通知以及中国人民银行以及国务院反洗钱行政主管部门明确了银行资金客户客户身份识别制度、可疑交易报告制度、客户身份资料和交易记录保存制度等反洗钱措施适用于对涉嫌恐怖活动资金的监控。

2.涉及恐怖犯罪资產冻结的立法。为了严格掌握和处置恐怖犯罪资产的冻结，防止涉恐资金的流动；为了与联合国安理会先后通过的25项反恐怖组织金融制裁决议相呼应，2014年1月10日，中国人民银行、公安部、国家安全部联合发布了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，我国贯彻该宗旨要求所有国家“毫不迟延”地冻结恐怖制裁名单所列个人或实体的资产⑤。

从此，我国针对涉恐的相关资产有法定的冻结制度，也明确了冻结资产的范围、手段，该办法的实施是我国第一次严格执行联合国安理会反恐金融制裁决议，同时以最严厉的手段对恐怖组织进行经济制裁，同时也为我国在进行反恐怖国际合作提供国内法依据。

3.《反恐怖主义法》的颁布。2016年1月1日，全部人大常委会颁布施行《反恐怖主义法》，这是我国第一部正式的反恐怖主义立法，规定了反恐怖主義的各个合作互助等相关内容，同时对于我国不同警力派员出境执行发恐怖主义任务进行了规定，该部法律弥补了我国对于反恐怖主义以及国际间合作的国内法空白，彰显了我国反恐怖主义的决心同时也有效的遏制了暴力恐怖事件的频发。

二、我国反恐怖国际司法合作的司法实践

（一）我国反恐怖国际司法合作的特点

目前，反恐怖国际合作的国家之间呈现地缘性、共利性、不确定等特点。第一，具有地缘性；我国与14个邻国接壤，新疆、西藏接壤国家较多，便于恐怖分子进行逃窜和利用边境进行恐怖活动；例如，新疆“7·5”暴力恐怖事件发生之后，22名参与暴力恐怖活动涉恐分子随即逃至柬埔寨。⑥同时，对我国构成主要恐怖威胁的“东突”恐怖分子和“藏独”极端分子往往从周边国家策划针对我国的恐怖袭击。⑦这些暴恐事件的背后让我国意识到与周边邻国加强反恐怖国际司法合作的重要性和紧迫性。其二，具有共利性。恐怖组织作为全球化、一体化所造成的负面影响之一，共同的国家利益、经济利益、安全利益是反恐怖国际司法合作的基本支撑。其三、具有不确定性。国家利益的不融性决定了合作之间的不确定性，每个国家都有其自身的主权意志，其对于反恐合作也存在“不同标准”。

（二）我国反恐怖国际司法合作的机制

近几年来，我国积极参与国际反恐怖行动，同时在“东突”分子问题上我国从2006年开始就积极与东亚国家乌兹别克斯坦等过开展引渡或者遣返恐怖犯罪嫌疑人的合作。但我国与发达国家之间建立的机制并不完善，我国与发达国家的刑法体系以及双边、多边签订的刑事司法协助或者引渡条约数量有限，导致现我国从发达国家进行反恐怖合作举步维艰。目前，我们通过了《反恐怖主义法》，但是对于刑事移送管辖、执行外国刑法判决等相关国内法程序尚未配套，这影响到了反恐怖国际合作的进一步发展。

三、对推进我国反恐怖国际合作的思索

（一）坚持联合国在反恐怖国际合作中的主导地位

联合国作为世界上覆盖罪广泛、利益最趋同的政府间合作组织，其在反恐怖活动中发挥了重要作用。联合国成员应当在“集体安全观”的指导下，要坚持联合国在反恐怖国际合作中的指导地位，抵制联合国未授权开展的反恐怖活动，防止一部分国家在未通过安理会决议的情况下假借联合国和反恐之名干涉他国内政和掠夺他国资源，全面落实《全球反恐战略》的相关要求，切实履行各国在联合国框架下的各反恐义务。

（二）推进和完善反恐怖国际司法合作的机制建设

1.在上海合作组织框架内推动建立统一通缉令制度。上海合作组织成员国有着紧密的国家共同利益，同时由于多年稳定的合作对于恐怖主义的打击已经积累了大量的经验，在这前提下，建议该通缉令制度有良好的外部基础。该统一格式的通缉令能够迅速将罪犯纳入到引渡追捕的犯罪清单中，有利于建议高效覆盖的追捕机制，同时快速的跨国移交涉恐犯罪犯罪的目的。

2.构建合作平台，共享数据情报。第一、构建合作平台。目前，恐怖组织的洗钱活动猖獗，而各国家均限制于银行流水监测，我国虽然出台了《反洗钱法》，但未构建洗钱情报的分享以及监测机制。我国应当加强银行流水的境内外的监管通道，锁定恐怖分子账号时从境内资金流水与境外资金的监管相结合，建立恐怖组织资金冻结的境内外连动机制，及时实现反洗钱监管机制与国际收支统计申报机制的接轨。第二、共享数据情报。建立我国的反恐怖组织数据库，利用该数据与国内情报组织以及国内公安数据库进行碰撞比对关联相关恐怖分子；并将上述情报与其他国家的反恐怖组织数据库相联通，达成数据共享平台；及时锁定数据库中的恐怖分子的航空、执法、出入境、海外使领馆等相关信息；及时高效的锁定恐怖分子进行精准打击，将恐怖事件扼杀于摇篮之中。

3.建立联合取证机制。联合取证是指两个以上国家跨国或跨地区组建临时调查机构，共同开展侦查和取证活动。该种临时调查机构是为了打击刑事司法管辖的犯罪活动而组建的，而在恐怖组织中，该种临时调查机构尤其重要。对此，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第19条和《联合国反腐败公约》第49条专门对联合调查作出了规定。近年来，我国在湄公河流域行动中开展了类似的联合调查取证抓捕巡逻等执法活动，最终使得“金三角”地区毒品得以遏制，该活动也仅是依据部级的警务合作规定，其适用范围狭小。⑧鉴我国在湄公河行动中利用该种刑事司法合作方式，更有力于固定证据和刑事审判的顺利进行。反恐怖活动具有全球性的特征，建立联合调查取证的机制，完善配套的国内法，健全境外取证证据合法性体系，提高诉讼效率。

（三）注重国际司法合作中的人权保障和公正司法人权问题一直是个国家司法合作中必要考虑的问题，由于种族、宗教、文化、国家利益方面的不同，导致在面对恐怖组织时有“双重标准”。反恐怖国际合作必须要以法治为原则，在联合国以及相关国际条约的的框架下，保障恐怖犯罪分子的基本人权，警惕和避免由于意识形态或者外交政策等原因造成人权保障问题。在参与反恐怖国际合作时坚守公正司法的原则，应当严格的按照刑事诉讼法的相关规定严禁刑讯逼供或者侮辱人格的手段获取证据，在诉讼和服刑期间不因身份、种族、政治立场、国籍等非法定因素而区别对待或者是不公正的待遇。要充分保障恐怖组织犯罪分子的一切合法权益，要严守证据体系与法律底线，使得该犯罪分子能够获得公平公正的判决；以维护我国在反恐怖组织活动的法治形象。

[ 注 释 ]

①中国反恐国际合作的立法和实践[J].人民检察，2015（21）.

②<中华人民共和国和西班牙王国引渡条约>第3条.

③<中华人民共和国和巴西联邦共和国引渡条约>第3条.

④郑远民，黄小喜，唐锷主编.国际反恐怖法[M].北京：法律出版社，2005：299.

⑤黄风.金融制裁法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2014：68-69.

⑥22名“7·5”事件犯罪分子潜逃柬埔寨将遭遣返[EB/OL].http：//news.sohu.com/20091207/n2687272.

⑦张金平.国际恐怖主义与反恐策略[M].北京：人民出版社，2012：370.

⑧刘仁文主编.刑事法治视野下的社会稳定与反恐[M].北京：社会科学文献出版社，2013：373.